Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)

14 juillet 2005(*)

«Régime des quotas de pêche - Campagnes 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997»

Dans les affaires jointes C-259/03, C-260/03 et C-343/03,

ayant pour objet trois recours en manquement au titre de l-�article 226 CE, introduits les 17 juin et 4 août 2003,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. H.-'P. Hartvig, en qualité d-�agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume de Danemark, représenté par M. J. Molde, en qualité d-�agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

LA COUR (troisième chambre),

composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. A. Borg Barthet, J.-'P. Puissochet (rapporteur), S. von Bahr et J. Malenovský, juges,

avocat général: M^me C. Stix-Hackl,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l-�avocat général entendu, de juger l-�affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par ses requêtes, et selon ses dernières conclusions, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:

- en n-�ayant pas déterminé les modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui ont été alloués pour chacune des campagnes de pêche des années 1988 (C-343/03), 1990 à 1992 et 1994 (C-'259/03) ainsi que 1995 à 1997 (C-'260/03);

- en n-�ayant pas veillé, pour ces campagnes, au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation des ressources halieutiques par un contrôle des activités de pêche, par une surveillance appropriée des débarquements et de l-�enregistrement des captures;

- en ayant omis d-�ouvrir des procédures administratives ou pénales contre les responsables de violations de ladite réglementation pour les campagnes 1988, 1992 et 1994;

- en n-�ayant pas interdit provisoirement, pour les campagnes 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997, la pêche au moyen de bateaux battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota qui lui était applicable était réputé épuisé, et

- en s-�abstenant, pour la campagne de pêche de l-�année 1988, de notifier à la Commission la mise en œuvre d-�interdictions de pêche,

le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, d-�une part, de l-�article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), remplacé à compter du 1^er janvier 1993 par l-�article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n^o 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l-�aquaculture (JO L 389, p. 1), et, d-�autre part, des articles 1^er et 11, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n^o 2241/87 du Conseil du 23 juillet 1987 établissant certaines mesures de contrôle à l-�égard des activités de pêche (JO L 207, p. 1), remplacés à compter du 1^er janvier 1994 par les articles 2, 21, paragraphes 1 et 2, et 31 du règlement (CEE) n^o 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (JO L 261, p. 1).

Le cadre juridique communautaire

Les règlements n^os 170/83 et 3760/92

2 Le règlement n^o 170/83 avait pour objectif, selon son article 1^er, d-�assurer la protection des fonds de pêche, la conservation des ressources biologiques de la mer et leur exploitation équilibrée sur des bases durables et dans des conditions économiques et sociales appropriées.

3 Les articles 2, paragraphe 2, sous d), 3 et 4 de ce règlement prévoyaient que les mesures adoptées à cette fin pouvaient comporter la limitation de l-�effort de pêche, en particulier par la limitation du «total admissible des captures» (ci-après le «TAC») et la répartition du volume des prises disponibles pour la Communauté européenne entre les États membres. Lorsque des TAC étaient jugés nécessaires, ils étaient établis chaque année par des règlements du Conseil de l-�Union européenne, agissant sur proposition de la Commission. Ces règlements établissaient, pour l-�année civile suivante, le TAC pour l-�ensemble de la Communauté et le quota attribué à chaque État membre. Les TAC et les quotas étaient déterminés par stock, c-�est-à-dire par espèce pour une zone donnée.

4 Selon l-�article 5, paragraphe 2, du même règlement, il appartenait aux États membres de déterminer, «en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d-�utilisation des quotas qui leur [avaient] été attribués».

5 Des dispositions analogues sont contenues dans le règlement n^o 3760/92, qui a abrogé, à compter du 1^er janvier 1993, le règlement n^o 170/83, ainsi que dans le règlement CE n^o 2371/2002 du Conseil, du 20 décembre 2002, relatif à la conservation et à l-�exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche (JO L 358, p. 59), qui a abrogé, à compter du 1^er janvier 2003, le règlement n^o 3760/92.

6 L-�article 9, paragraphe 2, du règlement n^o 3760/92 prévoyait, en particulier:

«Chaque année, les États membres informent la Commission des critères qu-�ils ont adoptés pour la répartition des disponibilités de pêche qui leur ont été allouées et pour les modalités de leur utilisation, conformément au droit communautaire et à la politique commune de la pêche.»

7 Le système de TAC et de quotas prévu par les règlements n^os 170/83 et 3760/92 n-�impliquait pas toujours une interdiction totale de conserver à bord ou de débarquer des espèces pour lesquelles l-�État membre concerné ne disposait pas du quota nécessaire. Ainsi, la détention ou le débarquement de maquereau étaient autorisés, en 1992 et en 1994, pour les navires d-�un État membre ne disposant pas du quota nécessaire, lorsque les captures de cette espèce étaient mêlées à des prises de sardines ou de chinchards, que le maquereau n-�excédait pas 10 % du poids total de maquereau, de sardines et de chinchard à bord, et si les captures n-�étaient pas triées [article 5, paragraphe 1, sous v), du règlement (CEE) n^o 3882/91 du Conseil, du 18 décembre 1991, fixant, pour certains stocks de poissons, les totaux admissibles de captures pour 1992 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 367, p. 1), tel qu-�amendé par l-�article 1^er du règlement (CEE) n^o 2119/92 du Conseil, du 20 juillet 1992, modifiant le règlement n^o 3882/91 (JO L 213, p. 1), et article 5, paragraphe 1, sous v), du règlement (CE) n^o 3676/93 du Conseil, du 21 décembre 1993, fixant, pour certains stocks et groupes de stocks de poissons, les totaux admissibles de captures pour 1994 et certaines conditions dans lesquelles ils peuvent être pêchés (JO L 341, p. 1)].

Les règlements n^os 2241/87 et 2847/93

8 Le règlement n^o 2241/87 imposait, par ses articles 1^er et 11, des obligations spécifiques aux États membres en matière d-�inspection des activités de pêche et de gestion des quotas.

9 L-�article 1^er, paragraphes 1 et 2, de ce règlement disposait:

«1. Afin d-�assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, contrôle l-�exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les bateaux de pêche et toutes les activités dont l-�inspection devrait permettre de vérifier la mise en œuvre du présent règlement, notamment les activités de mise à terre, de vente et de stockage du poisson et l-�enregistrement des mises à terre et des ventes.

2. Si, à l-�issue d-�un contrôle ou d-�une inspection effectué en vertu du paragraphe 1, les autorités compétentes d-�un État membre constatent que la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle n-�est pas respectée, elles intentent une action pénale ou administrative contre le capitaine du bateau concerné ou contre toute autre personne responsable.»

10 L-�article 11, paragraphes 1 et 2, dudit règlement prévoyait:

«1. Toutes les captures d-�un stock ou d-�un groupe de stocks soumises à quota effectuées par les bateaux de pêche battant pavillon d-�un État membre ou enregistrés dans un État membre sont imputées sur le quota applicable, pour le stock ou groupe de stocks en question, à cet État, quel que soit le lieu de la mise à terre.

2. Chaque État membre fixe la date à laquelle les captures d-�un stock ou d-�un groupe de stocks soumises à quota, effectuées par les bateaux de pêche battant son propre pavillon ou enregistrés sur son territoire, sont réputées avoir épuisé le quota qui lui est applicable pour ce stock ou groupe de stocks. Il interdit provisoirement, à compter de cette date, la pêche de poissons de ce stock ou de ce groupe de stocks par lesdits bateaux aussi bien que la conservation à bord, le transbordement et le débarquement, pour autant que les captures aient été effectuées après cette date, et fixe une date jusqu-�à laquelle les transbordements et les débarquements ou les dernières notifications sur les captures sont permis. Cette mesure est notifiée sans délai à la Commission, qui en informe les autres États membres.»

11 Le règlement n^o 2241/87 a été remplacé, à compter du 1^er janvier 1994, par le règlement n^o 2847/93.

12 L-�article 2, paragraphe 1, de ce règlement prévoit:

«1. Afin d-�assurer le respect de l-�ensemble de la réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle, chaque État membre contrôle, sur son territoire et dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, l-�exercice de la pêche et des activités connexes. Il inspecte les navires de pêche et contrôle toutes les activités, notamment les activités de débarquement, de vente, de transport et de stockage du poisson et l-�enregistrement des débarquements et des ventes, permettant ainsi la vérification de la mise en œuvre du présent règlement.»

13 Les paragraphes 1 et 2 de l-�article 21 du même règlement sont identiques à ceux de l-�article 11 du règlement n^o 2241/87. L-�article 31 du règlement n^o 2847/93, qui a remplacé l-�article 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 2241/87, dispose:

«1. Les États membres veillent à ce que soient prises les mesures appropriées, y compris, conformément à leur législation nationale, l-�ouverture d-�une procédure administrative ou pénale contre les personnes physiques ou morales responsables, lorsqu-�il est établi, notamment à l-�issue d-�un contrôle ou d-�une inspection effectués en vertu du présent règlement, que les règles de la politique commune de la pêche n-�ont pas été respectées.

2. Les procédures ouvertes en vertu du paragraphe 1 doivent être de nature, conformément aux dispositions pertinentes de la législation nationale, à priver effectivement les responsables du profit économique de l-�infraction ou à produire des effets proportionnés à la gravité de l-�infraction de façon à décourager efficacement d-�autres infractions de même nature.

3. Les sanctions résultant des procédures visées au paragraphe 2 peuvent comprendre, selon la gravité de l-�infraction:

- des peines d-�amendes,

- la saisie des engins et captures prohibés,

- la saisie conservatoire du navire,

- l-�immobilisation temporaire du navire,

- la suspension de la licence,

- le retrait de la licence.

4. Les dispositions du présent article ne font pas obstacle à ce que l-�État membre de débarquement ou de transbordement transfère la poursuite d-�une infraction aux autorités compétentes de l-�État membre d-�enregistrement avec l-�accord de ce dernier et à condition que ce transfert soit plus apte à garantir le résultat visé au paragraphe 2. L-�État membre de débarquement ou de transbordement notifie tout transfert de ce type à la Commission.»

La procédure précontentieuse

14 La Commission a ouvert trois procédures d-�infraction distinctes contre le Royaume de Danemark, relatives aux campagnes de pêche des années 1988 (C-'343/03), 1990 à 1992, 1994 (C-259/03) et 1995 à 1997 (C-'260/03).

La campagne de pêche 1988

15 Considérant que le Royaume de Danemark avait dépassé plusieurs quotas de capture qui lui avaient été alloués pour la campagne de pêche 1988 et que les autorités de cet État membre n-�avaient pas pris les mesures adéquates pour éviter ces dépassements, ni engagé d-�action pénale ou administrative contre les responsables d-�activités de pêche illicites, la Commission a adressé, le 8 octobre 1990, une lettre de mise en demeure audit État membre en vertu de l-�article 169 du traité CE (devenu article 226 CE).

16 Dans sa réponse du 7 décembre 1990, le gouvernement danois a présenté les mesures de contrôle et de gestion qu-�il avait prises pour chacun des stocks concernés, sans toutefois contester les cas de surpêche mentionnés par la Commission. Ce gouvernement exposait, par ailleurs, que plusieurs poursuites pénales avaient été introduites, dont 17 avaient abouti à des condamnations à des peines d-�amende. Il précisait que les autorités danoises n-�avaient pas procédé à des enquêtes en vue de poursuites judiciaires dans les cas où les débarquements avaient eu lieu immédiatement après l-�entrée en vigueur de l-�interdiction de mise à terre ni lorsque les captures étaient minimes, les efforts de contrôle ayant porté sur les débarquements importants, notamment de chinchard, de sprat et de hareng.

17 Par lettre du 28 octobre 1992, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume de Danemark. Elle y exposait que les autorités danoises n-�avaient pas interdit provisoirement la pêche lorsque les captures étaient réputées avoir épuisé le quota pour le stock concerné, ou avaient interdit la pêche alors que le quota, et dans certains cas le TAC, étaient déjà largement dépassés, ou encore que ces autorités ne lui avaient pas notifié certaines mesures d-�interdiction qu-�elles avaient prononcées. La Commission faisait également grief aux autorités de cet État membre d-�avoir renoncé à l-�ouverture d-�actions pénales ou administratives contre certains responsables de surpêche, et précisait que les résultats des poursuites mises en œuvre devaient être améliorés, notamment par l-�application de contrôles plus efficaces.

18 Dans sa réponse du 22 décembre 1992, le gouvernement danois a fait valoir que les autorités dudit État membre s-�étaient efforcées d-�assurer une exploitation adéquate des quotas attribués à ce dernier, mais a reconnu que les mesures prises s-�étaient avérées insuffisantes. Il précisait que la réglementation avait été étoffée au cours des années suivantes et exposait quelques-unes des nouvelles mesures adoptées.

Les campagnes de pêche 1990 à 1992 et 1994

19 Par lettre de mise en demeure du 25 septembre 1997, la Commission a ouvert une procédure d-�infraction contre le Royaume de Danemark au motif que les autorités de cet État membre n-�avaient pas pris les mesures nécessaires pour empêcher le dépassement de plusieurs stocks de pêche qui avaient été attribués à ce dernier pour les campagnes 1990, 1991, 1992 et 1994 et n-�avaient pas ouvert de procédure pénale ou administrative contre les personnes responsables de violations des règles sur la politique commune de la pêche.

20 Le gouvernement danois a exposé, dans sa réponse du 24 octobre 1997, les mesures prises pour la gestion de chacun des stocks considérés. Il admettait la plupart des cas de surpêche mentionnés par la Commission, tout en insistant sur la difficulté à estimer le moment où les quotas seraient atteints et à prendre des mesures d-�interdiction en temps utile. Pour les campagnes 1992 et 1994, il a précisé que les captures de maquereau constatées par la Commission dans des zones pour lesquelles le Royaume de Danemark ne disposait d-�aucun quota étaient en réalité des captures accessoires effectuées légalement, hormis un cas de pêche illicite pour lequel des poursuites avaient abouti à une condamnation et à la confiscation des prises. Ledit gouvernement précisait que les autorités danoises avaient également entrepris des actions pénales ou administratives à la suite de pêches illicites d-�autres stocks (merlu en zone III a à d en 1990, sole en zones II et IV en 1991 et 1992), dont certaines avaient toutefois été abandonnées par manque de preuves suffisantes.

21 N-�étant pas convaincue par ces explications, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume de Danemark, par lettre du 24 juillet 1998, dans lequel elle lui reprochait de n-�avoir pas pris les mesures nécessaires en matière de gestion et de contrôle des activités de pêche, en particulier de ne pas avoir interdit les captures en temps utile pour éviter le dépassement des quotas et de ne pas avoir engagé de procédure pénale ou administrative à l-�encontre des responsables d-�infractions aux mesures de contrôle. Elle observait que la pêche de maquereau en 1992 et en 1994 ne pouvait pas être tenue pour licite, à défaut d-�indication plus précise démontrant qu-�il s-�agissait de captures accessoires n-�excédant pas 10 % du poids total de maquereau, de chinchard et de sardines à bord des navires concernés.

22 Dans la réponse à cet avis motivé, adressée le 22 septembre 1998 à la Commission, le gouvernement danois a notamment observé que, après avoir examiné la liste des débarquements de maquereau en 1992 et en 1994, et en se fondant sur les journaux de bord des pêcheurs, il était en mesure d-�attester que, pour la plupart des débarquements, la quantité de maquereau n-�excédait pas 10 % de la quantité totale de maquereau, de chinchard et de sardines à bord. Pour certains cas, les autorités du Royaume-Uni avaient constaté la présence de quantités excessives de maquereau et ouvert des actions pénales, les autorités danoises ayant pour leur part engagé des poursuites dans un cas, pour lequel une amende et une confiscation ont été prononcées.

Les campagnes de pêche 1995 à 1997

23 Par lettres de mise en demeure des 4 février 1999 et 28 avril 2000, la Commission a reproché au Royaume de Danemark d-�avoir manqué à ses obligations en matière de gestion et de contrôle des quotas de pêche pour les campagnes 1995 à 1997, notamment en n-�interdisant pas la pêche de plusieurs stocks en temps utile pour éviter le dépassement des quotas attribués et en n-�engageant pas les procédures pénales ou administratives nécessaires à l-�encontre des pêcheurs ayant enfreint les interdictions de pêche.

24 Dans ses réponses des 25 mars 1999 et 19 juin 2000, le gouvernement danois a reconnu la surpêche de plusieurs stocks et l-�insuffisance des mesures adoptées pour la gestion et le contrôle des activités de pêche, tout en soulignant la difficulté à estimer le moment opportun pour ordonner l-�arrêt de la pêche dans chacun des stocks concernés. Il a contesté qu-�il aurait été omis d-�ouvrir une procédure pénale ou administrative lorsque cela s-�imposait.

25 Par lettres des 15 mai 2000 et 25 avril 2002, la Commission a adressé deux avis motivés au Royaume de Danemark, en lui reprochant notamment de ne pas avoir déterminé les modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui avaient été attribués pour les campagnes 1995 à 1997 ni veillé, par un contrôle suffisant, au respect de la réglementation en matière de conservation des ressources de pêche, ni interdit en temps utile la pêche de plusieurs stocks, de manière à assurer le respect des quotas qui lui avaient été attribués.

26 Le gouvernement danois a répondu à ces avis motivés par lettres des 15 juillet 2000 et 20 juin 2002, en reprenant l-�argumentation présentée précédemment et en soulignant ses efforts en vue de respecter les quotas qui sont alloués au Royaume de Danemark et de surmonter les difficultés inhérentes au contrôle de la pêche.

27 Les réponses apportées par cet État membre aux différents avis motivés pour les campagnes 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997 n-�ont pas satisfait la Commission qui a introduit les présents recours en manquement.

28 Selon ses dernières conclusions, elle formule les cinq griefs suivants contre le Royaume de Danemark:

- l-�absence de modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui ont été alloués pour chacune des campagnes de pêche des années 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997;

- l-�absence de contrôle des activités de pêche par une surveillance appropriée des débarquements et de l-�enregistrement des captures, pour les mêmes campagnes;

- l-�absence d-�interdiction provisoire de la pêche, pour lesdites campagnes, au moyen de bateaux battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota qui lui était applicable était réputé épuisé;

- l-�omission de lui notifier la mise en œuvre d-�interdictions de pêche en 1988, et

- l-�omission d-�ouvrir une procédure pénale ou administrative contre les responsables de surpêche, pour les campagnes 1988, 1992 et 1994,

en violation des articles 5, paragraphe 2, du règlement n^o 170/83 (campagnes antérieures à 1993), 9, paragraphe 2, du règlement n^o 3760/92 (campagnes postérieures à 1993), 1^er et 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 2241/87 (campagnes antérieures à 1993, 2, 21, paragraphes 1 et 2, et 31 du règlement n^o 2847/93 (campagnes postérieures à 1993).

Sur la jonction des affaires

29 Étant donné la connexité de ces trois affaires, il convient, conformément à l-�article 43 du règlement de procédure, de les joindre aux fins de l-�arrêt.

Sur la recevabilité des recours

Argumentation des parties

30 En ce qui concerne les deuxième et cinquième griefs, le gouvernement danois fait valoir que, dans la phase précontentieuse relative à la campagne 1988, seul un manquement à l-�article 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 2241/87 avait été évoqué et que l-�avis motivé du 28 octobre 1992 laissait supposer l-�abandon de ce grief. La Commission serait donc forclose pour demander la constatation d-�un manquement à l-�article 1^er, paragraphe 1 ou 2, de ce règlement.

31 Par ailleurs, ledit gouvernement fait observer que les requêtes de la Commission seraient disproportionnées, compte tenu notamment des efforts constants dont il a fait preuve en vue de respecter les quotas attribués et de contribuer loyalement à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche.

32 Sans répliquer sur la question de l-�opportunité de son action, la Commission fait valoir que l-�absence de mention de l-�article 1^er du règlement n^o 2241/87 dans le dispositif dudit avis motivé devrait demeurer sans conséquence, dès lors que les considérants de l-�avis motivé prennent clairement position sur l-�absence de mesures de contrôle et l-�omission d-�engager des poursuites pénales ou administratives.

Appréciation de la Cour

33 L-�article 226 CE permet à la Commission d-�intenter une procédure en manquement chaque fois qu-�elle estime qu-�un État membre a méconnu l-�une de ses obligations communautaires, sans qu-�il y ait lieu de distinguer selon la nature ou l-�importance de l-�infraction. Cette procédure repose sur la constatation objective du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent le traité CE ou un acte de droit dérivé, indépendamment du point de savoir si le manquement résulte de la volonté de l-�État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques auxquelles celui-ci aurait été confronté (arrêt du 1^er février 2001, Commission/France, C-'333/99, Rec. p. I-'1025, points 32, 33 et 36).

34 Il s-�ensuit que le Royaume de Danemark ne peut tirer argument en sa faveur de l-�opportunité ou de l-�inopportunité des recours en manquement introduits par la Commission à son encontre, quels que soient ses efforts en vue de respecter ses obligations en matière de gestion des ressources halieutiques.

35 Par ailleurs, l-�objet d-�un recours intenté en application de l-�article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition. L-�avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens, de sorte que la Cour ne peut pas examiner un grief qui n-�a pas été formulé dans l-�avis motivé. Cet avis doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l-�État membre intéressé a manqué à l-�une des obligations qui lui incombent en vertu du traité (arrêt du 24 juin 2004, Commission/Pays-Bas, C-350/02, Rec. p. I-6213, point 20), même si une coïncidence parfaite entre l-�énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l-�avis motivé et les conclusions de la requête n-�est pas exigée (arrêt du 27 novembre 2003, Commission/Finlande, C-185/00, Rec. p. I-14189, points 73 et 80).

36 En l-�occurrence, si le dispositif de l-�avis motivé du 28 octobre 1992 ne contient aucune référence à l-�article 1^er du règlement n^o 2241/87, le point 9 de cet avis rejette néanmoins l-�argumentation relative au respect de cette disposition, développée par le gouvernement danois dans sa réponse du 7 décembre 1990 à la lettre de mise en demeure du 8 octobre précédent. La Commission y expose expressément son point de vue relatif à l-�insuffisance des mesures de contrôle mises en œuvre par ce gouvernement en 1988 et sur le caractère injustifié de l-�absence de poursuites pénales ou administratives concernant certaines violations d-�interdictions de pêche.

37 Partant, les conclusions de la Commission n-�excèdent pas l-�objet du litige circonscrit par la procédure précontentieuse et sont entièrement recevables.

Sur le fond

Sur la détermination des modalités appropriées d-�utilisation des quotas ainsi que l-�absence de contrôle des activités de pêche (premier et deuxième griefs)

Argumentation des parties

38 La Commission fait valoir que les mesures de gestion et de contrôle des activités de pêche prises par les autorités danoises étaient insuffisantes, dès lors qu-�elles n-�ont pas empêché le dépassement de plusieurs quotas attribués au Royaume de Danemark, pour chacune des campagnes 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997. Ces autorités, afin de respecter les quotas attribués, auraient notamment dû introduire plus tôt et plus fréquemment un régime d-�autorisations particulières comportant des mesures spéciales de gestion.

39 Pour la campagne 1988, le gouvernement danois rejette ces griefs. Il expose avoir adopté des dispositions détaillées concernant l-�utilisation des quotas nationaux lors des campagnes de pêche mentionnées par la Commission et soutient que ces dispositions étaient considérées, lorsqu-�elles ont été édictées, comme nécessaires et suffisantes pour atteindre l-�objectif visé. Elles auraient ensuite fait l-�objet de nombreuses adaptations, au fur et à mesure de l-�expérience acquise dans le cadre de la gestion des quotas. Il soutient, par ailleurs, avoir concentré les contrôles sur certains stocks de pêche considérés comme prioritaires, ce qui ne serait pas critiquable.

40 Pour les campagnes 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997, ledit gouvernement expose avoir procédé à une nouvelle vérification des données transmises à la Commission. Il admet néanmoins, sur la base de ces nouvelles données chiffrées, la plupart des cas de surpêche dont fait état la Commission, et reconnaît que ni la surveillance exercée sur les activités de pêche, ni les mesures prises en matière de gestion et de contrôle de ces mêmes activités n-�ont été suffisantes pour empêcher le dépassement des quotas.

41 Compte tenu de ce qui précède, ce gouvernement admet avoir manqué aux obligations que lui imposaient l-�article 1^er, paragraphe 1, du règlement n^o 2241/87, puis l-�article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 2847/93, pour les campagnes 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997 (surveillance des activités de pêche et des activités connexes). En revanche, il conteste avoir commis un manquement aux obligations imposées par l-�article 5, paragraphe 2, du règlement n^o 170/83, puis pour l-�article 9, paragraphe 2, du règlement n^o 3760/92, en soulignant avoir toujours adopté les règles considérées comme nécessaires et suffisantes au respect des quotas alloués et les avoir adaptées lorsque l-�expérience en faisait apparaître l-�insuffisance.

42 À titre subsidiaire, pour toutes les campagnes mentionnées par la Commission dans ses requêtes, le gouvernement danois soutient avoir rempli partiellement son obligation d-�arrêter les modalités de répartition et d-�utilisation des quotas et avoir uniquement omis d-�adopter des dispositions complémentaires en vue de l-�utilisation de certains d-�entre eux.

Appréciation de la Cour

43 Pour chacune des campagnes de pêche en cause, le Royaume de Danemark reconnaît la plupart des dépassements de quotas qui lui sont reprochés par la Commission, de même que les captures dans des stocks pour lesquels il ne bénéficiait d-�aucune autorisation. Pour la campagne 1988, en particulier, il admet la surexploitation de huit stocks de pêche, dont certains dépassements majeurs des quotas dont il disposait (par exemple: sprat en zone VII d et e; surpêche de 1 709 tonnes pour un quota de 820 tonnes; maquereau en zones II a, III a à d et IV: surpêche de 3 805 tonnes pour un quota de 10 890 tonnes). Pour les campagnes 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997, cet État membre admet également, même s-�il conteste certains chiffres mentionnés par la Commission, plusieurs cas de surexploitation, dont une série de dépassements majeurs des quotas qui lui avaient été attribués.

44 Il ressort de l-�importance de ces cas de surpêche et de leur répétition qu-�ils n-�ont pu être que la conséquence, d-�une part, de l-�insuffisance des modalités d-�utilisation des quotas adoptées par le Royaume de Danemark et, d-�autre part, d-�un manquement aux obligations de contrôle de cet État membre (voir arrêts Commission/France, précité, point 35; du 14 novembre 2002, Commission/Royaume-Uni, C-454/99, Rec. p. I-'10323, point 31, et Commission/Royaume-Uni, C-140/00, Rec. p. I-10379, point 40).

45 Dans ce contexte, dans ses réponses des 7 décembre 1990 et 22 décembre 1992 à la lettre de mise en demeure du 8 octobre 1990 et à l-�avis motivé du 28 octobre 1992 de la Commission, le gouvernement danois ne conteste d-�ailleurs pas l-�insuffisance des mesures de contrôle mises en œuvre pour les campagnes 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997, pourtant plus sévères qu-�en 1988.

46 Il convient donc de constater un manquement aux obligations imposées par les articles 1^er, paragraphe 1, du règlement n^o 2241/87 (campagnes antérieures à 1993) et 2, paragraphe 1, du règlement n^o 2847/93 (campagnes postérieures à 1993) pour les campagnes 1994 et 1995 à 1997.

47 Par ailleurs, l-�adoption par le Royaume de Danemark de certains critères pour la répartition des disponibilités de pêche qui lui avaient été allouées et pour les modalités de leur utilisation ne l-�exonère pas d-�avoir manqué aux obligations découlant des articles 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 et 9, paragraphe 2, du règlement n° 3760/92, puisque la réglementation adoptée n-�était manifestement pas suffisante pour assurer l-�application effective de la réglementation communautaire en la matière, ainsi que le démontrent les dépassements de quotas constatés.

Sur la fermeture tardive de la pêche et l-�omission de notifier à la Commission la mise en œuvre d-�interdictions de pêche (troisième et quatrième griefs)

Argumentation des parties

48 La Commission fait valoir qu-�il appartient aux États membres de prendre en temps utile toutes mesures nécessaires pour prévenir le dépassement de quotas, au besoin en interdisant provisoirement l-�activité de pêche avant même que les quotas ne soient épuisés.

49 Or, la Commission soutient que les stocks pour lesquels un dépassement a été constaté n-�ont pas fait l-�objet d-�une mesure d-�interdiction de pêcheC ou n-�ont fait l-�objet d-�une telle mesure que tardivement. Par ailleurs, le Royaume de Danemark aurait omis de lui notifier certaines mesures d-�interdiction qu-�il avait prononcées pendant l-�année 1988, contrairement à ses obligations.

50 Le gouvernement danois ne conteste pas les griefs relatifs à la violation des articles 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 2241/87 et 21, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 2847/93, sauf en ce qui concerne le stock de soles en zones II et IV en 1990, dont le quota n-�aurait pas été dépassé. Pour ce stock de pêche, en effet, ce gouvernement soutient avoir vérifié les quantités de captures initialement communiquées à la Commission et avoir constaté leur caractère erroné.

51 Ledit gouvernement souligne, par ailleurs, la difficulté à estimer précisément la date à laquelle les quotas seront atteints, de manière à pouvoir prononcer en temps utile une interdiction de pêche.

Appréciation de la Cour

52 Sous réserve du stock de sole en zones II et IV en 1990, le Royaume de Danemark admet n-�avoir pas édicté d-�interdiction provisoire de la pêche dès le moment où certains quotas attribués devaient être considérés comme épuisés, pour chacune des campagnes qui font l-�objet des requêtes de la Commission. Par ailleurs, il ne conteste pas avoir omis de notifier à cette dernière certaines mesures d-�interdiction prononcées en 1988.

53 Par conséquent, il convient de constater que cet État membre a manqué aux obligations prévues aux articles 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 2241/87 et 21, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 2847/93, indépendamment des difficultés d-�ordre pratique auxquelles il a été confronté pour déterminer le moment où une interdiction de pêche devait être prononcée (voir arrêts précités Commission/France, point 44, et Commission/Royaume-Uni, C-454/99, point 38).

54 Par ailleurs, en ce qui concerne le stock de sole en zones II et IV, il n-�y a pas lieu de tenir compte des rectifications apportées par le gouvernement danois aux chiffres qu-�il avait initialement communiqués à la Commission et qui indiquaient la nécessité d-�agir pour éviter les cas de surpêche (voir arrêt Commission/Royaume-Uni, C-'140/00, précité, point 39). Il s-�ensuit que le manquement constaté concerne également le caractère tardif de l-�interdiction de pêche dans ce stock, en 1990, contrairement à ce que soutient le Royaume de Danemark.

Sur l-�absence de procédures pénales ou administratives (cinquième grief)

Argumentation des parties

55 La Commission fait valoir que, en 1988, plusieurs stocks ont fait l-�objet de captures ou de débarquements après l-�interdiction de pêche sans que les responsables aient ensuite fait l-�objet de procédures pénales ou administratives de la part des autorités danoises. Le gouvernement danois n-�aurait fourni d-�explications que sur certains stocks sur les cas où des sanctions avaient été infligées ou sur ceux où des procédures initialement introduites avaient été abandonnées. Pour d-�autres stocks, en revanche, ce gouvernement n-�aurait donné aucune explication satisfaisante, malgré l-�enregistrement de captures après l-�entrée en vigueur d-�une interdiction de pêche.

56 En ce qui concerne les campagnes 1992 et 1994, la Commission considère que les attestations dudit gouvernement relatives au caractère accessoire des prises de maquereau en zones II, V b, VI, VII, VIII a à e, XII et XIV ne sont pas suffisamment précises pour établir la licéité de ces captures et justifier l-�absence de poursuites pénales ou administratives contre les responsables des navires concernés.

57 Le gouvernement danois soutient, pour sa part, que les poursuites nécessaires ont été engagées lorsqu-�il était possible de démontrer qu-�un comportement punissable était imputable à la personne soupçonnée, et qu-�il a été renoncé à de telles poursuites, ou qu-�elles ont été abandonnées, lorsque les moyens de preuve réunis se sont avérés insuffisants. Il conteste, par conséquent, s-�être systématiquement abstenu de poursuivre les responsables de violations d-�interdictions de pêche et avoir ainsi manqué à ses obligations en la matière.

58 Pour la campagne 1988, ce gouvernement fait observer notamment que l-�enregistrement de captures après l-�entrée en vigueur d-�interdictions de pêche peut correspondre à des prises effectuées avant ces interdictions, mais débarquées peu après, alors que les mises à terre étaient encore autorisées.

59 Pour les campagnes 1992 et 1994, par ailleurs, ledit gouvernement atteste que les captures de maquereau dans les zones II, V b, VI, VII, VIII a à e, XII et XIV, pour lesquelles le Royaume de Danemark ne disposait d-�aucun quota, consistaient essentiellement en des captures accessoires licites, n-�excédant pas 10 % de la quantité totale de maquereau, de chinchard et de sardines à bord des navires concernés. Le gouvernement danois précise que, pour la campagne 1992, un cas de pêche illicite dans le stock mentionné a fait l-�objet de sanctions, alors que, pour la campagne 1994, quatre pêcheurs danois ont été poursuivis par les autorités du Royaume-Uni. Il n-�exclut pas, par ailleurs, qu-�un ou deux autres pêcheurs aient enfreint les règles en matière de captures accessoires, de tenue du journal de bord ou de facturation, mais n-�aient pas été contrôlés lors de la mise à terre et, partant, aient échappé à toute action pénale ou administrative.

60 Ce gouvernement ajoute n-�être plus en mesure de produire davantage d-�éléments sur les faits reprochés, compte tenu du temps écoulé depuis lors. Il fait valoir que les recours en manquement ont été introduits trop tardivement et demande que la Cour prenne ce retard en considération au moment de statuer et d-�apprécier dans quelle mesure les faits reprochés sont démontrés.

Appréciation de la Cour

61 Les articles 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 2241/87 (jusqu-�au 31 décembre 1993) et 31 du règlement n^o 2847/93 (à compter du 1^er janvier 1994) imposent aux États membres, lorsqu-�une violation de la réglementation communautaire en matière de conservation et de contrôle des ressources de pêche est établie, d-�ouvrir une procédure pénale ou administrative contre les personnes responsables.

62 En effet, si les autorités compétentes d-�un État membre s-�abstenaient systématiquement de poursuivre les responsables de telles infractions, tant la conservation et la gestion des ressources de pêche que l-�application uniforme de la politique commune de la pêche seraient compromises (arrêt du 7 décembre 1995, Commission/France, C-52/95, Rec. p. I-4443, point 35, et arrêts précités Commission/Royaume-Uni, C-454/99, point 60, et C-140/00, point 57).

63 Toutefois, les dispositions citées n-�imposent pas aux États membres d-�ouvrir ou de mener jusqu-�à son terme une poursuite pénale ou administrative lorsque cette procédure serait vraisemblablement vouée à l-�échec, à défaut de preuves suffisantes. Cependant, un État membre ne saurait, sans manquer à ses obligations en la matière, se trouver systématiquement dans l-�incapacité d-�établir des violations des règles communautaires sur la conservation des ressources de pêche ou d-�en rechercher les personnes responsables, faute d-�avoir mis en œuvre des mesures de contrôle efficaces en vue de prévenir et de constater ces infractions. Dans une telle situation, cet État ne peut tirer argument de son propre manquement aux obligations de contrôle imposées par les articles 1^er, paragraphe 1, du règlement n^o 2241/87 et 2, paragraphe 1, du règlement n^o 2847/93 pour écarter le grief relatif à l-�absence de poursuite pénale ou administrative contre les responsables d-�une infraction.

64 En l-�occurrence, des captures ont été enregistrées, en 1988, après la fermeture de la pêche pour les stocks de cabillaud en zone II b et d, de sprat en zone VII d et e, de merlan en zones II a et IV de hareng en zone II b à d. Il n-�a pas été possible de déterminer dans quelle mesure ces captures avaient été effectuées avant la fermeture de la pêche, mais débarquées peu après, ni de rechercher les responsables d-�éventuelles infractions, les autorités danoises n-�ayant pas procédé à un contrôle des mises à terre effectuées immédiatement après l-�entrée en vigueur de l-�interdiction de pêche.

65 Les autorités danoises ont néanmoins ouvert 36 actions pénales ou administratives relatives à des infractions présumées portant sur les stocks de sprat, de chinchard et de hareng dans diverses zones en 1988. Parmi les procédures engagées, 17 ont abouti à des condamnations à des peines d-�amende.

66 Dans ces circonstances, il n-�y a pas lieu de constater que l-�insuffisance des mesures de contrôle pratiquées par les autorités danoises en 1988 les aurait systématiquement empêchées de constater des violations des règles de la politique commune de la pêche ou d-�en rechercher les personnes responsables. La Commission n-�a pas davantage établi que le Royaume de Danemark a manqué aux obligations imposées par l-�article 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 2241/87 en ce que les autorités de cet État membre n-�ont pas ouvert d-�action pénale ou administrative en raison des captures enregistrées après la fermeture de la pêche pour certains stocks de cabillaud, de sprat, de merlan et de hareng, dont le caractère illicite n-�est pas établi.

67 Par ailleurs, le gouvernement danois a exposé que les captures de maquereau en zones II, V b, VI, VII, VIII a à e, XII et XIV, en 1992, résultaient d-�opérations de pêche à partir de quatre navires. Pour trois d-�entre eux, il s-�agissait de captures accessoires licites, alors que, pour le quatrième, il s-�agissait de captures résultant d-�activités de pêche illicites. Une amende a été prononcée et les prises ont été confisquées.

68 Ces précisions sont suffisantes, en l-�absence d-�indice contraire, pour admettre que les autorités danoises ont ouvert les procédures pénales ou administratives nécessaires contre les personnes responsables d-�activités de pêches illicites dans les stocks mentionnés, en 1992.

69 Pour l-�année 1994, lesdites autorités n-�ont ouvert aucune action pénale ou administrative à la suite des captures de maquereau en zones II, V b, VI, VII, VIII a à e, XII et XIV, pour lesquelles le Royaume de Danemark ne bénéficiait pourtant d-�aucun quota. Quatre pêcheurs danois ont cependant fait l-�objet de poursuites par les autorités du Royaume-Uni en raison de captures de maquereau. Par ailleurs, il est vraisemblable qu-�un ou deux autres pêcheurs, dont les captures excédaient le taux admissible de prises accessoires au sens de l-�article 5, paragraphe 1, sous v), du règlement n^o 3676/93, auraient échappé à toute action pénale ou administrative, à défaut d-�avoir fait l-�objet d-�un contrôle au moment du débarquement. Le Royaume de Danemark ne conteste pas ce fait. Toutefois, cette seule circonstance ne permet pas de retenir que cet État membre se serait systématiquement trouvé dans l-�incapacité d-�établir des violations de la réglementation commune sur la pêche et d-�en rechercher les personnes responsables, en raison de l-�insuffisance des mesures de contrôle mises en œuvre en 1994. Sur ce point, la Commission n-�établit pas que les autorités danoises auraient renoncé à l-�ouverture de poursuites pénales ou administratives à l-�encontre de personnes dont elles auraient pu établir la responsabilité.

70 Il s-�ensuit que le grief de manquement aux obligations imposées par les articles 1^er, paragraphe 2, du règlement n^o 2241/87 et 31 du règlement n^o 2847 est infondé, pour chacune des campagnes 1988, 1992 et 1994, ce qui rend sans objet la question du délai dans lequel la Commission a déposé ses requêtes à la Cour.

71 Il résulte de tout ce qui précède que, en ayant omis:

- de déterminer les modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui ont été attribués pour chacune des campagnes de pêche des années 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997,

- de veiller, pour chacune de ces campagnes, au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation des ressources de pêche par un contrôle des activités de pêche et par une surveillance appropriée des débarquements et de l-�enregistrement des captures,

- d-�interdire provisoirement en temps utile, pour chacune de ces campagnes, la pêche au moyen de bateaux battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota qui lui était applicable était réputé épuisé, et

- de notifier à la Commission la mise en œuvre d-�interdictions de pêche en 1988,

le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 5, paragraphe 2, du règlement n^o 170/83 (campagnes antérieures à 1993), 9, paragraphe 2, du règlement n^o 3760/92 (campagnes postérieures à 1993), 1^er et 11, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 2241/87 (campagnes antérieures à 1993) et 2, 21, paragraphes 1 et 2, ainsi que 31 du règlement n^o 2847/93 (campagnes postérieures à 1993).

Sur les dépens

72 Aux termes de l-�article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s-�il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Danemark et ce dernier ayant succombé en l-�essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:

1) En ayant omis:

- de déterminer les modalités appropriées d-�utilisation des quotas qui lui ont été attribués pour chacune des campagnes de pêche des années 1988, 1990 à 1992 et 1994 ainsi que 1995 à 1997,

- de veiller, pour chacune de ces campagnes, au respect de la réglementation communautaire en matière de conservation des ressources de pêche par un contrôle des activités de pêche et par une surveillance appropriée des débarquements et de l-�enregistrement des captures,

- d-�interdire provisoirement en temps utile, pour chacune de ces campagnes, la pêche au moyen de bateaux battant son pavillon ou enregistrés sur son territoire, lorsque le quota qui lui était applicable était réputé épuisé, et

- de notifier à la Commission des Communautés européennes la mise en œuvre d-�interdictions de pêche en 1988,

le Royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l-�article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n^o 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (campagnes antérieures à 1993), de l-�article 9, paragraphe 2, du règlement (CEE) n^o 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l-�aquaculture (campagnes postérieures à 1993), des articles 1^er et 11, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n^o 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l-�égard des activités de pêche (campagnes antérieures à 1993), et des articles 2, 21, paragraphes 1 et 2, ainsi que 31 du règlement (CEE) n^o 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche (campagnes postérieures à 1993).

2) Les requêtes sont rejetées pour le surplus.

3) Le Royaume de Danemark est condamné aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le danois.