Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)

ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
10 mars 2005 (1)

partie requérante,

partie défenderesse,

LA COUR (cinquième chambre),

vu la décision prise, l'avocat général entendu, de juger l'affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1. Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
- dans la mesure où la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, modifiant la directive 85/337/CEE concernant l-�évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l-�environnement (JO L 73, p. 5), n-�a pas encore été transposée, notamment en ce qui concerne les projets de construction routière dans le Land de Rhénanie-Palatinat, et
- dans la mesure où il est possible, dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, d-�autoriser des projets de construction routière par le biais d-�une procédure d-�approbation des plans sans qu-�une évaluation des incidences sur l-�environnement soit réalisée,
la République fédérale d-�Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 97/11 et en vertu des dispositions combinées de l-�article 4 et des annexes I, point 7, sous b) et c), ainsi que II, point 10, sous e), de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l-�évaluation de certains projets publics et privés sur l-�environnement (JO L 175, p. 40) dans sa version modifiée par la directive 97/11.

Le cadre juridique
2. L-�article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, dans sa rédaction résultant de la directive 97/11, est libellé comme suit:
«1. Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l-�octroi de l-�autorisation, les projets susceptibles d-�avoir des incidences notables sur l-�environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d-�autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences. Ces projets sont définis à l-�article 4.»
3. L-�article 4 de ladite directive dispose:
«1. Sous réserve de l-�article 2 paragraphe 3, les projets énumérés à l-�annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10.
2. Sous réserve de l-�article 2 paragraphe 3, les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l-�annexe II:
a) sur la base d-�un examen cas par cas,
ou
b) sur la base des seuils ou critères fixés par l-�État membre,
si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10.
Les États membres peuvent décider d-�appliquer les deux procédures visées aux points a) et b).
3. Pour l-�examen cas par cas ou la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l-�annexe III.
4. Les États membres s-�assurent que les décisions prises par les autorités compétentes en vertu du paragraphe 2 sont mises à la disposition du public.»
4. L-�annexe I, point 7, sous b) et c), précitée est ainsi rédigée:
«7. [-�]
b) Construction d-�autoroutes et de voies rapides.
c) Construction d-�une nouvelle route à quatre voies ou plus, ou alignement et/ou élargissement d-�une route existante à deux voies ou moins pour en faire une route à quatre voies ou plus, lorsque la nouvelle route ou la section de route alignée et/ou élargie doit avoir une longueur ininterrompue d-�au moins 10 kilomètres.»
5. L-�annexe II, point 10, sous e), ci-dessus mentionnée, est rédigée comme suit:
«10. [-�]
e) Construction de routes, de ports et d-�installations portuaires, y compris de ports de pêche [...]»
6. Aux termes de l-�article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 97/11:
«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 14 mars 1999. Ils en informent immédiatement la Commission.»

La procédure précontentieuse
7. Considérant que la République fédérale d-�Allemagne avait manqué aux obligations lui incombant en vertu de la directive 97/11, la Commission a engagé à l-�encontre de cet État membre la procédure en manquement prévue à l-�article 226 CE, en lui adressant, le 20 décembre 2001, une lettre de mise en demeure.
8. La Commission, après avoir écarté les arguments avancés par le gouvernement allemand en réponse à cette lettre de mise en demeure, a invité celui-ci, dans un avis motivé du 17 décembre 2002, à prendre toutes les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
9. Estimant qu-�il ne résultait pas de la réponse faite par la République fédérale d-�Allemagne, le 26 février 2003, que toutes les dispositions avaient été prises afin d-�assurer la transposition de la directive 97/11 dans les Länder de Rhénanie-Palatinat et de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, la Commission a introduit le présent recours.

Sur le recours
Argumentation des parties
10. Au soutien de son recours, la Commission fait valoir que, à la date fixée dans l-�avis motivé, la directive 97/11 n-�était pas encore transposée dans le Land de Rhénanie-Palatinat en ce qui concerne les projets de construction de routes relevant du droit applicable dans ce Land. Elle soutient par ailleurs que, dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, aucune disposition légale ne garantit qu-�une évaluation des incidences sur l-�environnement sera réalisée lorsqu-�un projet de construction routière relevant du droit du Land fait craindre de graves conséquences pour l-�environnement. La Commission ajoute que des circulaires et de simples pratiques que l-�administration a le pouvoir de modifier ne sauraient être considérées comme répondant aux conditions de précision, de clarté et de transparence exigées par la Cour pour que soit assurée la transposition correcte d-�une directive en droit interne.
11. S-�agissant du Land de Rhénanie-Palatinat, le gouvernement allemand indique que la procédure législative de transposition de la directive 97/11 devrait être achevée à l-�automne 2004. Il souligne la nécessité de prendre en compte le processus de transposition en cours et fait valoir, que en tout état de cause, le contenu de la directive serait d-�ores et déjà pleinement pris en considération dans la mesure où une circulaire du Landesamt für Straßen und Verkehrswesen (administration chargée des routes et de la circulation), du 25 janvier 1999, envoyée avant la date d-�expiration du délai de transposition, ordonnait aux services d-�appliquer la directive 97/11 tant aux projets soumis à la loi fédérale sur les autoroutes qu-�aux projets soumis au Landesstraßengesetz (loi applicable aux routes du Land). Un effet direct serait ainsi reconnu à la directive, indépendamment de sa transposition formelle.
12. S-�agissant du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, le gouvernement allemand précise que, le 4 mai 2004, a été adopté le Gesetz zur Umsetzung der UVP-Richtlinie (loi de transposition de la directive 97/11). Selon lui, ce texte, publié le 3 juin 2004, a mis un terme à l-�infraction reprochée.
13. La République fédérale d-�Allemagne soutient, à titre subsidiaire, que, dès avant l-�entrée en vigueur de cette loi, la mise en œuvre des procédures d-�approbation et d-�autorisation préalable des plans de construction prévues par les textes alors applicables permettait d-�exclure qu-�un projet de construction de routes, relevant du droit du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, puisse être réalisé, s-�il était de nature à avoir des conséquences négatives sur l-�environnement, sans une évaluation préalable de ses incidences sur ce dernier.
14. Toutefois, le gouvernement allemand reconnaît que la mise en œuvre d-�une vérification des incidences des projets de construction sur l-�environnement n-�était pas expressément prescrite en cas de recours à la procédure d-�autorisation préalable des plans de construction. Dans une telle situation, les autorités administratives compétentes imposaient, par leur pratique, lorsque des conséquences négatives sur l-�environnement leur semblaient prévisibles, l-�application de la procédure d-�approbation des plans qui impliquait une telle évaluation.
15. De façon plus générale, la République fédérale d-�Allemagne se demande si, en introduisant le présent recours, la Commission n-�a pas manqué au devoir de coopération loyale qui lui incombe en vertu de l-�article 10 CE.
Appréciation de la Cour
16. Il y a lieu de rappeler, d-�une part, que, en application de l-�article 10, premier alinéa, CE, les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l-�exécution des obligations découlant du traité CE ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Parmi ces actes figurent les directives qui, conformément à l-�article 249, troisième alinéa, CE, lient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre. Cette obligation implique celle de prendre, dans le cadre de l-�ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d-�assurer le plein effet de la directive, conformément à l-�objectif que celle-ci poursuit (voir arrêts du 17 juin 1999, Commission/Italie, C-'336/97, Rec. p. I-3771, point 19; du 21 juin 2001, Commission/Luxembourg, C-'119/00, Rec. p. I-4795, point 12, et du 7 mars 2002, Commission/Espagne, C-'29/01, Rec. p. I-2503, point 9).
17. D-�autre part, conformément à une jurisprudence constante, si la transposition en droit interne d-�une directive n-�exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de son contenu dans une disposition légale ou réglementaire expresse et spécifique et peut se satisfaire d-�un contexte juridique général, c-�est à la condition que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d-�une façon suffisamment claire et précise. En revanche, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l-�administration et dépourvues d-�une publicité adéquate ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations du traité (voir arrêts du 7 décembre 2000, Commission/France, C-'38/99, Rec. p. I-10941, point 53; du 11 octobre 2001, Commission/Pays-Bas, C-'254/00, Rec. p. I-7567, point 7, et du 17 janvier 2002, Commission/Irlande, C-'394/00, Rec. p. I-581, point 11).
18. Les États membres doivent ainsi donner à la directive 97/11 une exécution qui corresponde pleinement aux nouvelles exigences qu-�elle pose au regard, en particulier, de l-�objectif, rappelé à son quatrième considérant, visant à clarifier, à compléter et à améliorer les règles relatives à la procédure d-�évaluation des incidences de certains projets sur l-�environnement introduites initialement par la directive 85/337 et de l-�obligation, résultant des articles 2 et 4, de soumettre, avant l-�octroi de l-�autorisation, les projets susceptibles d-�avoir des incidences notables sur l-�environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions et de leur localisation, à une procédure de demande d-�autorisation et à une évaluation, en ce qui concerne leurs incidences, antérieurement à la délivrance de ladite autorisation.
19. En conséquence, afin de garantir l-�application de la directive 97/11 d-�une manière pleine et entière et de permettre une mise en œuvre harmonisée et efficace des règles qu-�elle édicte, les États membres doivent prévoir un cadre légal précis dans le domaine concerné.
20. Dès lors, il ne saurait être admis que la circulaire du Landesamt für Straßen und Verkehrswesen du Land de Rhénanie-Palatinat imposant aux services d-�appliquer la directive 97/11, en l-�absence de modification de la loi applicable aux routes du Land transposant la directive 85/337 dans sa version initiale, constitue une mesure de transposition adéquate de la directive 97/11 au regard des objectifs poursuivis par cette dernière.
21. Par ailleurs, eu égard à la jurisprudence précitée, la pratique qui aurait été celle des autorités administratives compétentes du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, avant l-�entrée en vigueur de la loi adoptée le 4 mai 2004, portant transposition de la directive 97/11, aboutissant, lorsque des conséquences négatives sur l-�environnement étaient prévisibles, à refuser de donner leur accord à l-�autorisation de plan et à imposer une évaluation des incidences sur l-�environnement ne saurait davantage, compte tenu de son caractère aléatoire, être considérée comme répondant aux exigences précédemment rappelées.
22. En outre, en ce qui concerne les mesures prises postérieurement au terme du délai fixé dans l-�avis motivé, la Cour a itérativement jugé que l-�existence d-�un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l-�État membre telle qu-�elle se présentait au terme du délai fixé dans l-�avis motivé et que ni les changements intervenus par la suite ni les mesures arrêtées par un État membre, pour satisfaire à ses obligations, postérieurement à l-�introduction du recours en manquement ne peuvent être pris en considération par la Cour (voir arrêts de la Cour du 17 septembre 1987, Commission/Pays-Bas, 291/84, Rec. p. 3483, point 15; du 16 janvier 2003, Commission/Royaume-Uni, C-'63/02, Rec. p. I-821, point 11, et du 6 mars 2003, Commission/Luxembourg, C-'211/02, Rec. p. I-2429, point 6).
23. Enfin, dans le système établi par l-�article 226 CE, la Commission dispose d-�un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et il n-�appartient pas à la Cour d-�apprécier l-�opportunité de son exercice (voir, notamment, arrêt du 14 mai 2002, Commission/Allemagne, C-383/00, Rec. p. I-4219, point 19).
24. Il en résulte que la République fédérale d-�Allemagne ne pouvait exiger de la Commission qu-�elle renonce à son recours pour tenir compte des procédures de transposition en cours.
25. Au regard des considérations qui précèdent, le recours introduit par la Commission doit être considéré comme fondé.
26. Par conséquent, il convient de constater que, en ne transposant pas, dans le délai prescrit, la directive 97/11 en ce qui concerne les projets de construction routière dans le Land de Rhénanie-Palatinat et en permettant, dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à l-�expiration du même délai, d-�autoriser des projets de construction routière par le biais d-�une procédure d-�approbation des plans sans qu-�une évaluation des incidences sur l-�environnement soit réalisée, la République fédérale d-�Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et en vertu des dispositions combinées de l-�article 4 et des annexes I, point 7, sous b) et c), ainsi que II, point 10, sous e), de la directive 85/337 dans sa version modifiée par la directive 97/11.

Sur les dépens
27. En vertu de l-�article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s-�il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d-�Allemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.




Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1) En ne transposant pas, dans le délai prescrit, la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997, modifiant la directive 85/337/CEE concernant l-�évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l-�environnement, en ce qui concerne les projets de construction routière dans le Land de Rhénanie-Palatinat et en permettant, dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, à l-�expiration du même délai, d-�autoriser des projets de construction routière par le biais d-�une procédure d-�approbation des plans sans qu-�une évaluation des incidences sur l-�environnement soit réalisée, la République fédérale d-�Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et en vertu des dispositions combinées de l-�article 4 et des annexes I, point 7, sous b) et c), ainsi que II, point 10, sous e), de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l-�évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l-�environnement, dans sa version modifiée par la directive 97/11.
2) La République fédérale d-�Allemagne est condamnée aux dépens.

Signatures

---

1 - Langue de procédure: l'allemand.