«Recours en manquement Transposition de la directive 92/43/CEE (directive habitats) Zones spéciales de conservation Effets significatifs d'un projet Caractère non perturbant de certaines activités ' Applicabilité de l'évaluation des incidences sur le site Nécessité de proposer des solutions alternatives en cas d'issue négative de l'évaluation»
- Le désaccord entre les parties porte sur le point de savoir si la République française a correctement transposé l'article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (2) (ci-après la «directive habitats»), avec l'adoption des article L. 414-1, L. 4141-4 et R. 414-21 du code de l'environnement français (ci-après le «code de l'environnement»). Les dispositions en question concernent les zones qui, en raison de leur importance pour la conservation et le rétablissement de certains habitats naturels et/ou la conservation d'espèces, sont protégées par le droit communautaire.
- Les questions controversées sont les suivantes:
L'État membre peut-il, en acceptant que des activités humaines dépourvues d'effets significatifs ne soient pas interdites, restreindre ainsi l'étendue des mesures de lutte contre la détérioration des zones en question?
L'interdiction des perturbations significatives touchant les espèces autorise-t-elle le législateur à énoncer que certaines activités ne provoquent aucune perturbation significative?
L'évaluation des incidences sur le site s'applique-t-elle à tous les plans et projets?
Les règles françaises garantissent-elles que des solutions alternatives aux projets affectant un site seront suffisamment examinées?
II La procédure et les demandes des parties
- La Commission des Communautés européennes (ci-après la «Commission») a communiqué ses griefs à la République française par lettre de mise en demeure du 18 octobre 2005. Après réception de la réponse française du 7 février 2006, elle a adressé aux autorités françaises un avis motivé le 15 décembre 2006, leur accordant un délai de deux mois pour remédier à ses critiques.
- Insatisfaite de la réponse du 28 février 2007, la Commission a introduit le présent recours par voie électronique le 30 mai 2008, envoyant sa requête par courrier le 2 juin 2008.
La Commission demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas toutes les mesures législatives et règlementaires nécessaires pour transposer de manière correcte l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et demande que celle-ci soit condamnée aux dépens.
- La République française conclut, pour sa part, au rejet du recours et à la condamnation de la Commission aux dépens.
- Les parties n'ont présenté leurs arguments que par écrit.
III Analyse juridique
- La Commission estime que la République française n'a pas correctement transposé l'article 6, paragraphes 2 et 3, de la directive habitats.
A En ce qui concerne l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats
- L'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats est ainsi formulé:
«Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d'espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d'avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive».
- La Cour a déjà jugé que, pour la mise en œvre de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, il peut être nécessaire de prendre tant des mesures destinées à obvier aux atteintes et aux perturbations externes causées par l'homme que des mesures visant à enrayer des évolutions naturelles susceptibles de détériorer l'état de conservation des espèces et des habitats naturels dans les zones spéciales de conservation (3).
- L'article L.414-1, paragraphe V, du code de l'environnement prévoit, à cet effet, que, pour chaque zone, les mesures nécessaires au maintien et au rétablissement sont définies en concertation avec les différents groupes d'intérêts. La Commission conteste les restrictions apportées à ces mesures, contenues dans les phrases 3 et 4 du troisième alinéa de cette disposition.
1. Sur la recevabilité
- La recevabilité du moyen de recours dirigé contre les phrases 3 et 4 du troisième alinéa du paragraphe V de l'article L.414-1 du code de l'environnement est douteuse, parce que la Commission a critiqué dans sa requête une version différente de celle qui était visée dans le cadre de la procédure précontentieuse.
- Au cours de la procédure précontentieuse, la Commission s'était en effet référée à la version alors en vigueur, résultant de la loi n° 2005'157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (4):
«Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs par rapport aux objectifs mentionnés à l'alinéa ci-dessus. Les activités piscicoles, la chasse et les autres activités cynégétiques pratiquées dans les conditions et sur les territoires autorisés par les lois et règlement en vigueur, ne constituent pas des activités perturbantes ou ayant de tels effets.»
- Or, dans la requête, la Commission vise l'article L.414'1, paragraphe V, troisième alinéa, phrases 3 et 4, de la version résultant de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006, sur l'eau et les milieux aquatiques (5), c'est-à -dire des modifications qui sont intervenues après l'envoi de l'avis motivé, mais avant l'expiration du délai qui y était fixé.
«Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces. La pêche, les activités aquacoles, la chasse et les autres activités cynégétiques pratiquées dans les conditions et sur les territoires autorisés par les lois et règlement en vigueur, ne constituent pas des activités perturbantes ou ayant de tels effets.» (6)
- L'objet des recours formés sur le fondement de l'article 226 CE est limité par la procédure précontentieuse. La mise en demeure adressée à l'État membre par la Commission ainsi que l'avis motivé délimitent l'objet du litige de telle sorte que celui-ci ne peut plus être étendu par la suite. En effet, la possibilité pour l'État membre concerné de présenter ses observations constitue, même s'il estime ne pas devoir en faire usage, une garantie essentielle voulue par le traité et son observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement d'un État membre. Par conséquent, l'avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse (7).
- Par ailleurs, l'existence d'un manquement s'apprécie en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé (8).
- Si l'on appliquait ces règles de façon purement formaliste, l'extension de la procédure aux modifications apportées par la loi de 2006 représenterait un élargissement illicite de l'objet du litige par rapport à l'avis motivé. S'il concernait la forme visée dans la procédure précontentieuse, le recours serait, en revanche, infondé, parce que les dispositions critiquées n'existaient déjà plus, à la date d'expiration du délai fixé par l'avis motivé, dans la version que la Commission a contestée.
- Si, cependant, la réglementation critiquée lors de la procédure précontentieuse est globalement maintenue par les nouvelles dispositions adoptées par l'État membre à la suite de l'avis motivé, qui sont attaquées dans le cadre du recours, la procédure précontentieuse peut être étendue au nouvel état du droit (9). Comme le souligne avec raison la Commission, sans être contredite, les modifications du droit français introduites en 2006 n'affectent que de façon marginale le contenu des règles: leur inclusion dans le recours constitue donc une modification justifiée de l'objet du litige.
- Ainsi, les moyens de recours dirigés contre l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrases 3 et 4, du code de l'environnement sont-ils recevables.
2. Sur la limitation de la notion d'«effets significatifs»
- La Commission reproche d'abord à l'article L.414'1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement de prévoir que les activités humaines ne peuvent être limitées que dans le cas où elles produisent des effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des espèces dans un état de conservation favorable.
- La Commission fait observer, à juste titre, que l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats interdit toute forme de détérioration des habitats naturels et des espèces, et que ce n'est que pour la perturbation des espèces que l'on exige la production d'effets significatifs pour justifier une mesure de restriction. Cela s'opposerait à ce que l'on interdise seulement les activités humaines ayant des effets significatifs.
Sur la notion de détérioration
- Il est vrai que la Cour n'a pas encore expressément défini la notion de détérioration des habitats, mais la jurisprudence relative à l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats peut servir de guide à cet effet. En principe, il est admis que l'article 6, paragraphe 2, et l'article 6, paragraphe 3, visent à instaurer le même niveau de protection (10).
- L'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats envisage deux fois l'atteinte aux sites protégés. Dans sa première phrase, il prévoit que les plans ou projets susceptibles d'affecter un tel site de façon significative doivent faire l'objet d'une évaluation appropriée de leurs incidences sur le site, eu égard aux objectifs de conservation de ce site. La deuxième phrase énonce que le plan ou projet ne peut être autorisé que s'il résulte de l'évaluation des incidences sur le site qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité de celui-ci.
- Comme l'affirme également la République française, il se peut que des plans ou projets affectent de façon significative un site au sens de l'article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive habitats, s'ils menacent de compromettre les objectifs de conservation fixés pour la zone en question (11). En pareille hypothèse, il est nécessaire de vérifier si la mesure a des incidences sur les objectifs de conservation fixés pour le site en question.
- Il convient de souligner que l'atteinte aux objectifs de conservation ne présuppose aucun examen distinct visant à établir si les effets sont significatifs. Il suffit, en effet, qu'il existe une probabilité que les objectifs de conservation soient affectés pour déclencher le mécanisme de l'évaluation des incidences sur le site. En revanche, les effets possibles sur le site sont dépourvus de pertinence lorsqu'ils n'affectent pas les objectifs de conservation (12).
- Le résultat de l'évaluation des incidences sur le site déterminera si le plan ou projet peut être autorisé au regard de l'article 6, paragraphe 3, phrase 2, de la directive habitats. Les autorités compétentes n'approuveront le plan ou projet que si elles ont constaté, au vu des résultats de l'évaluation des incidences sur le site, que l'«intégrité» du site ne sera pas affectée.
- C'est sur ce fondement que le gouvernement français affirme que les plans ou projets peuvent être autorisés même dans le cas où ils affectent significativement un site, aussi longtemps qu'ils n'en affectent pas l'intégrité. Il estime qu'il est donc illogique d'exclure systématiquement les mesures à effets significatifs en application de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
- Cet argument repose cependant sur une distinction erronée entre les effets significatifs sur un site et les effets sur l'intégrité de ce site. Les objectifs de conservation ne valent pas uniquement pour apprécier l'existence d'effets significatifs, mais aussi pour déterminer si une zone est affectée dans son intégrité (13).
- Il faut donc considérer qu'il y a aussi détérioration des habitats au sens de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats lorsque les objectifs de conservation du site protégé en question sont affectés.
Sur l'atteinte aux objectifs de conservation
- La République française est manifestement d'avis que seuls les effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement des habitats naturels dans un état favorable de conservation pourraient affecter les objectifs de conservation d'un site. Or, en vertu de l'article 1er, sous a), de l'article 4, paragraphe 4, et de l'article 6, paragraphe 1, de la directive habitats, les objectifs de conservation d'un site ont précisément pour objet le maintien ou le rétablissement des habitats naturels dans un état favorable. C'est pourquoi tous les effets sur ces habitats affectent aussi les objectifs de conservation d'un site, indépendamment du point de savoir si on les considère comme significatifs ou non.
- La question de savoir si les effets de certaines activités, en particulier les diverses activités citées à titre d'exemples par les parties, peuvent effectivement affecter les objectifs de conservation ne peut être résolue qu'au cas par cas, au vu des objectifs concrètement concernés. Il s'agit d'une décision pronostique à la limite de la science, qui suppose une certaine marge d'appréciation des autorités internes.
- La législation française litigieuse ne laisse cependant pas une telle marge d'appréciation, car elle empêche d'interdire les activités humaines qui n'ont que des effets «non significatifs» sur les habitats. En d'autres termes, ces activités sont en principe autorisées. Même si les spécialistes sont convaincus qu'une activité remet en cause les objectifs de conservation, il faudrait aussi démontrer que ces effets sont significatifs, pour que l'activité puisse être interdite.
Sur l'interprétation de l'article L.414-1, paragraphe V, premier et troisième alinéas, du code de l'environnement
- La République française prétend en outre que la Commission n'a pas bien compris l'article L.414-1, paragraphe V, premier et troisième alinéas, du code de l'environnement. Les activités humaines ayant des effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement d'un état de conservation favorable seraient en toutes hypothèses interdites. Et, en l'absence de tels effets significatifs, les activités ne pourraient certes pas être interdites, mais l'objectif fixé au premier alinéa, à savoir éviter les détériorations des habitats, resterait valable. Cela devrait être assuré au moyen de mesures appropriées.
- Si l'article L.414-1, paragraphe V, premier et troisième alinéas, du code de l'environnement devait être ainsi interprété et appliqué, des éléments essentiels de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats seraient mis en application. Seule demeurerait la question de savoir ce qui se passe lorsqu'aucune mesure permettant d'exercer l'activité sans dommage n'est possible. Cette incertitude serait également levée si comme le soutient le gouvernement français dans la duplique toute détérioration au sens de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats est constitutive d'effets significatifs au sens de l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement.
- La thèse du gouvernement français méconnaît cependant qu'il ne suffit pas de transposer la directive habitats de telle sorte que ses objectifs puissent être atteints par le biais d'une interprétation par ailleurs non évidente conforme du droit interne. Même de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable des obligations de transposition d'une directive (14).
- Au contraire, l'exactitude de la transposition de la directive habitats revêt une importance particulière dans la mesure où la gestion du patrimoine commun est confiée, pour leur territoire respectif, aux États membres (15). Ainsi, dans le cadre de la directive habitats, qui pose des règles complexes et techniques dans le domaine du droit de l'environnement, les États membres sont spécialement tenus de veiller à ce que leur législation destinée à assurer la transposition de cette directive soit claire et précise (16).
- L'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement ne satisfait pas à ces exigences. L'interprétation défendue par le gouvernement français n'est certes pas totalement exclue, mais il est plus vraisemblable que les lecteurs non avertis comprendront que les activités sont autorisées dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur les habitats. Cette conclusion devrait en particulier s'imposer aux groupes d'intérêts concernés, qui, en vertu de l'article L.414-1, paragraphe V, deuxième alinéa, prennent part à la concertation relative aux mesures visant à protéger le site. On peut craindre que cela ne donne lieu à d'inutiles conflits sur le point de savoir si certaines atteintes aux objectifs de conservation sont significatives ou non.
- Comme le souligne la Commission, l'interprétation de l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement exposée par le gouvernement français est en outre contraire à la lecture de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats défendue par ce même gouvernement. Celui'ci soutient en effet que demander une interdiction de toute détérioration des habitats serait une position radicale(17), et tente ensuite de démontrer que toutes les détériorations ne doivent pas être interdites.
Sur la prise en compte d'autres intérêts
- La République française invoque également l'article 2, paragraphe 3, de la directive habitats ainsi que le troisième considérant de cette directive. Il y est indiqué que l'application de la directive doit tenir compte des exigences économiques, sociales, culturelles et régionales. L'article L.414-1, paragraphe V, du code de l'environnement constituerait donc, de ce point de vue, une transposition appropriée et proportionnée de la directive.
- Cette position est cependant en contradiction avec la jurisprudence relative à l'article 4, paragraphe 4, phrase 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (18) (ci-après la «directive oiseaux»). Cette disposition impose aux États membres, tout comme l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats, de prendre les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection, la détérioration des habitats ainsi que les perturbations des espèces pour lesquels les zones de protection spéciales ont été classées en vertu de la directive oiseaux (19). La violation de l'obligation instituée par l'article 4, paragraphe 4, phrase 1, de la directive oiseaux ne saurait être justifiée par des intérêts d'ordre économique ou social, car la mention de ces intérêts dans la directive oiseaux n'est pas suffisante pour fonder une dérogation (20).
- En principe, il ne saurait en aller différemment pour la directive habitats. Dans le présent cas, il n'est pas nécessaire de déterminer si, exceptionnellement, les intérêts mentionnés dans le cadre de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats peuvent prévaloir sur la protection du site (21) ou si la prise en compte d'intérêts prépondérants suppose toujours l'application de l'article 6, paragraphes 3 et 4. En effet, l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement ne distingue pas selon qu'il existe ou non des intérêts prépondérants liés à l'exercice de l'activité litigieuse. C'est pourquoi cette réglementation ne peut pas être justifiée au nom de tels intérêts.
Sur les mesures de conservation dommageables
- Le gouvernement français observe ensuite que même les mesures de conservation et de développement des habitats peuvent avoir pour effet de détériorer ceux-ci et sont néanmoins autorisées. Il devrait donc être également possible d'admettre des activités humaines qui sont dépourvues d'effets significatifs.
- Pour illustrer les effets dommageables de mesures de conservation et de restauration, la République française cite plusieurs exemples: en particulier, divers types d'habitats pourraient se succéder sur la même surface. Tout changement aurait obligatoirement pour effet la disparition d'un type d'habitats. Certaines mesures de conservation pourraient aussi endommager d'autres types d'habitats ou même endommager de façon transitoire l'habitat concerné lui-même. La République française cite à cet égard l'assec des étangs qui prévient l'envasement mais entraîne la disparition temporaire de certains habitats. Enfin, l'activité agricole porterait certes atteinte à certains éléments des habitats, mais elle serait aussi la condition d'une utilisation continuée des sols par les oiseaux.
- Ces arguments oublient, cependant, que, en principe, les mesures nécessaires et appropriées pour atteindre les objectifs de conservation ne peuvent pas être considérés comme constitutives d'une détérioration du site au sens de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats. Si certains objectifs de conservation déterminés devaient être antinomiques, parce que les mesures de conservation nécessaires à la réalisation de l'un portent atteinte à la réalisation de l'autre, alors le conflit devrait plutôt être résolu dans le cadre de la définition de ces objectifs.
- La Cour a déjà jugé que, ainsi qu'il ressort des articles 3 et 4 de la directive habitats et en particulier de son article 4, paragraphe 4 (22), ces objectifs de conservation peuvent être déterminés en fonction, notamment, de l'importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d'un type d'habitat naturel de l'annexe I de ladite directive ou d'une espèce de l'annexe II de celle-ci et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi que des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux (23). Ainsi, ces objectifs doivent-ils, au besoin, être mis en balance, des priorités devant être fixées. Pour être complète, je dois aussi ajouter qu'une telle décision, très complexe, suppose certes une marge d'appréciation étendue pour les autorités compétentes, mais n'est pas totalement soustraite au contrôle juridictionnel (24).
- Les activités humaines, sans plus de précision, et donc de toutes natures, ne sont pas assimilables à des mesures de conservation nécessaires, ni à un conflit entre des objectifs de conservation.
Conclusion à propos de l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement
- Il faut donc constater que l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 3, du code de l'environnement n'est pas conforme à l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
3. Sur les exceptions au profit de certaines activités
Par son deuxième moyen de recours, la Commission critique l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 4, du code de l'environnement. La pêche, l'aquaculture, la chasse et autres activités analogues à la chasse, exercées dans le cadre des règles en vigueur, sont déclarées non perturbantes par cette disposition. La Commission estime que cette affirmation est incompatible avec l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
- En effet la Cour a déjà écarté, au titre de l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, la possibilité de dispenser de façon générale certaines activités, par ailleurs légales, de la nécessité d'une évaluation des incidences sur le site. Il n'est pas garanti, en effet, que ces activités ne puissent pas affecter de façon significative les zones de conservation, et ainsi porter atteinte à leur intégrité (25).
- Cette idée vaut tout autant, du fait de la même volonté de protection, au titre de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats. Certaines activités ne peuvent être classées de façon générale comme non perturbantes, dans le cadre de cette disposition, que s'il est garanti qu'elles ne créent aucune perturbation susceptible d'avoir des effets significatifs au regard des objectifs de la directive.
- Le fait que les fermes aquacoles puissent avoir des effets significatifs sur les sites protégés a déjà été reconnu par la Cour (26). Non seulement l'installation d'une ferme aquacole mais aussi son exploitation peuvent créer des perturbations. Il en va certainement de même des fermes piscicoles. La chasse et la capture des poissons comportent peut-être des risques minimes, mais il peut exister des objectifs de conservation affectés par de telles perturbations. C'est pourquoi il doit être possible d'interdire ces activités lorsqu'elles peuvent créer des perturbations pour certaines zones de conservation, susceptibles d'affecter de manière significative les objectifs de la directive.
- Cette conclusion n'est pas remise en cause par le fait que l'exercice de ces activités doit se faire dans le respect de règles générales.
- La République française fait valoir que les règles applicables à l'aquaculture, en particulier, définiraient les zones dans lesquelles cette activité est autorisée et que cela tient compte des zones sensibles. La chasse et la pêche pourraient, elles aussi, donner lieu à la fixation de quotas de prélèvements.
- De telles mesures peuvent minorer le risque de perturbations significatives. Les règles applicables à ces activités ne peuvent toutefois exclure totalement ce risque que si elles prévoient impérativement que l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats doit être respecté, c'est-à -dire si elles visent, en particulier, à assurer la réalisation des objectifs de conservation prévus par la directive habitats (27). La République française ne prétend toutefois pas que tel serait le cas ici.
- Le gouvernement français affirme en outre qu'un document (intitulé «document d'objectifs») est élaboré pour chaque zone et qu'il sert de fondement à la réglementation des activités précitées de sorte à empêcher qu'elles ne causent des perturbations sérieuses.
- Les parties sont en désaccord sur le point de savoir s'il existe une obligation de fixer de telles règles. La Commission se prévaut du texte de la disposition en cause, l'article L.414-2, paragraphe IV, du code de l'environnement, qui ne justifie pas une telle obligation. La République française déduit, en revanche, l'existence d'une telle obligation de l'article L.414-1, paragraphe V, premier alinéa, du code de l'environnement.
- Ce point n'est toutefois pas décisif pour l'examen du moyen de recours. En effet, il est logique de comprendre l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 4, du code de l'environnement comme signifiant que les activités qui y sont citées n'équivalent pas à des mesures visant à éviter les perturbations. Dans le cas contraire, cette disposition n'aurait aucune portée normative.
- Même si l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 4, du code de l'environnement devait être appliqué en pratique comme le soutient le gouvernement français, il n'en demeurerait pas moins trompeur, au minimum. Les groupes d'intérêts concernés s'attendraient, en effet, à ce que leurs activités ne soient pas considérées comme ayant un caractère perturbant et ne fassent donc pas l'objet de limitations.
- C'est pourquoi l'article L.414-1, paragraphe V, troisième alinéa, phrase 4, du code de l'environnement ne répond pas non plus aux conditions d'une transposition claire (28) de l'article 6, paragraphe 2, de la directive habitats.
B Sur l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats
- La Commission critique également la transposition française de l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats. La première phrase de cette disposition indique quels plans et projets doivent être examinés du point de vue de leurs incidences sur les objectifs de conservation des zones de protection spéciales:
«Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site.»
- Cette disposition a été ainsi transposée en droit français, avec l'article L.414-4, paragraphe I, du code de l'environnement:
«Les programmes ou projets de travaux ou d'aménagement soumis à un régime d'autorisation ou d'approbation administrative, et dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site. Pour ceux de ces programmes qui sont prévus par des dispositions législatives et réglementaires et qui ne sont pas soumis à étude d'impact, l'évaluation est conduite selon la procédure prévue aux article L.122-4 et suivants du présent code.
Les travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats Natura 2000 sont dispensés de la procédure d'évaluation mentionnée à l'alinéa précédent.»
- La Commission adresse deux reproches à cette transposition:
L'exception pour les travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats dits «Natura 2000» serait trop large;
et
les projets non soumis au régime d'autorisation devraient eux aussi faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences sur le site lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets significatifs sur les objectifs de conservation.
1. Sur les contrats Natura 2000
- La Commission met en cause le fait que l'article L.414-4, paragraphe I, deuxième alinéa, du code de l'environnement dispense les travaux, ouvrages ou aménagements qui sont prévus par ce qu'on appelle les contrats Natura 2000 de l'évaluation des incidences sur le site prescrite par l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats.
- Les contrats Natura 2000 sont, en droit français, des accords prévus avec les utilisateurs de certaines surfaces dans des zones protégées au titre de la directive habitats.
- Il est incontestable que les travaux, ouvrages ou aménagements peuvent constituer des plans ou projets au sens de l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats, tandis que, par ailleurs, les plans ou projets qui sont directement liés ou nécessaires à la gestion du site n'ont pas besoin d'être soumis à une évaluation de leurs incidences.
- Le recours n'aboutirait sur ce point que si le droit français acceptait que des travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats Natura 2000 puissent être entrepris alors qu'ils ne sont pas directement liés ou nécessaires ou à la gestion du site.
- Le contenu des contrats est régi par l'article L.414-3, paragraphe I, deuxième alinéa, phrase 1, du code de l'environnement:
«Le contrat Natura 2000 comporte un ensemble d'engagements conformes aux orientations et aux mesures définies par le document d'objectifs, portant sur la conservation et, le cas échéant, le rétablissement des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la création du site Natura 2000.»
- Il est donc établi que, dans un contrat Natura 2000, on ne peut pas adopter n'importe quelles mesures, ni les soustraire ainsi à l'évaluation des incidences sur le site. Au contraire, l'accord doit être conforme au document d'objectifs pour le site concerné. Ce document devrait représenter pour l'essentiel la transposition des article 4, paragraphe 4 (29), et 6, paragraphe 1 (30), de la directive habitats, et en particulier fixer les objectifs de conservation et leurs plans de mise en œvre pour les différents sites.
- La République française observe donc apparemment avec raison que les mesures de transposition définies dans les contrats Natura 2000 ne vont pas à l'encontre des objectifs de conservation et de restauration des sites.
- La Commission n'est cependant pas d'accord sur cette conformité aux objectifs. En effet, les mesures qui ne sont pas contraires aux objectifs ne présenteraient pas toutes nécessairement un lien direct avec la gestion du site. La législation française soustrairait par conséquent trop de mesures à l'évaluation des incidences sur le site.
- La dérogation pour les mesures de gestion du site repose sur l'idée que ces mesures ont pour objet de réaliser les objectifs de maintien et de rétablissement fixés pour le site. La définition de ces objectifs n'est, par nature, pas si différente d'une évaluation des incidences. Elle suppose une appréciation scientifique de données complexes concernant le site concerné et les espèces qu'on y rencontre, les habitats et les potentiels de développement. L'évaluation des incidences de ces mesures aboutirait donc à examen faisant double emploi.
- Contrairement à ce qu'affirme la Commission, l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats n'oblige non plus à s'assurer de l'absence d'incidences des mesures de gestion du site, lorsqu'elles peuvent porter atteinte aux objectifs de conservation. La définition des objectifs de conservation et de rétablissement peut en effet exiger la résolution de conflits entre divers objectifs. Ainsi, il peut s'avérer nécessaire d'admettre une atteinte à certains types d'habitats ou d'espèces, pour permettre d'autres développements. Ce qui est déterminant, c'est l'importance des divers objectifs de conservation et de rétablissement pour Natura 2000 (31).
- Remplacer l'évaluation des incidences sur le site par des décisions de gestion du site ne peut cependant pas être étendu aux mesures qui ne présentent pas le lien direct requis avec la gestion du site. La Commission souligne, en effet, à bon droit que les dérogations aux règles générales doivent faire l'objet d'une interprétation stricte. En vertu de l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats, les plans ou projets doivent en principe faire l'objet d'un examen individuel. Dans le cadre d'une telle procédure, les incidences concrètes de la mesure en cause peuvent être mises en évidence.
- Par contre, les contrats Natura 2000 ont par définition une nature générale. Ils ne pourront que très peu tenir compte du lieu concrètement concerné ou de son état, au moment de l'adoption de la mesure. En outre, les expériences tirées de telles mesures dans la période séparant la conclusion du contrat de la mise à exécution de la mesure ne peuvent être intégrées dans le contrat qu'au moyen d'une modification de celui-ci. Si une telle modification conduit à restreindre des activités, elle fera souvent l'objet de controverses et sera donc difficile à mettre en œvre.
- C'est pourquoi il ne suffit pas, pour pouvoir échapper à l'évaluation des incidences sur le site, que les mesures soient compatibles avec le document d'objectifs, encore faut-il aussi qu'elles soient directement nécessaires à la réalisation des objectifs de conservation. Les incidences d'une adaptation du droit français en ce sens seraient peut-être minimes, mais elles devraient contribuer à dissiper les malentendus.
- Par conséquent, l'article L.414-4, paragraphe I, deuxième alinéa et l'article L.414-3, paragraphe I, deuxième alinéa, phrase 1, du code de l'environnement sont incompatibles avec l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats dans la mesure où ils prévoient qu'il suffit que les contrats Natura 2000 correspondent au document d'objectifs de la zone concernée.
- Dans le cadre du mémoire en réplique c'est-à -dire probablement de façon tardive la Commission reproche à la République française de permettre la conclusion de contrats Natura 2000 avant que le document d'objectifs ne soit élaboré et par conséquent indépendamment de celui-ci, mais ce grief non contesté par la République française ' n'est pas démontré.
2. Sur les opérations non soumises à autorisation
- En vertu de l'article L.414-4, paragraphe I, premier alinéa, phrase 1, du code de l'environnement, dans la version ici applicable, les travaux, ouvrages ou aménagements sont soumis à la procédure d'évaluation des incidences sur le site s'ils doivent faire l'objet d'une autorisation.
- En vertu de l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats , les plans ou projets doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences sur le site en cas de doute quant à l'absence d'effets significatifs. C'est pourquoi certaines catégories de projets ne peuvent être dispensées de l'évaluation des incidences que sur la base de critères aptes à garantir que ceux-ci ne sont pas susceptibles d'affecter les sites protégés de manière significative (32).
- La Commission reproche, sur ce fondement, au droit français d'admettre des projets qui ne requièrent ni autorisation ni approbation de l'administration et échapperaient donc à la procédure d'évaluation. Certains de ces projets auraient des effets significatifs sur les zones de conservation, au regard des objectifs de conservation des espèces.
- La République française ne conteste pas cette affirmation, mais invoque les modifications des dispositions concernées, introduites par une loi du 1er aoà»t 2008 (33) et par ailleurs préparées.
- Ces dispositions prévoient que, en principe, toutes les mesures de toutes natures, qu'elles soient soumises à autorisation ou non, doivent faire l'objet de la procédure d'évaluation des incidences sur le site. Il faut cependant qu'elles figurent sur une liste nationale ou locale, établie au regard des objectifs de conservation concernés.
- Il est concevable que les listes locales, en particulier, permettent de limiter l'obligation d'évaluation des incidences sur le site pour les mesures ayant par définition des effets minimes. Les listes locales peuvent, en effet, appréhender tant les mesures en question que les risques pour les objectifs de conservation et de rétablissement de façon plus précise que les règlementations générales. Ainsi, des examens superflus peuvent être évités et les risques spécifiques peuvent être identifiés de façon ciblée. Cependant, si les listes en question ne sont pas établies, ou demeurent incomplètes, la protection des sites est nécessairement affectée. Dans le domaine des mesures spécifiques à certains sites, la Commission ne pourra vérifier cela que de façon ponctuelle.
- Comme la Commission l'affirme cependant avec raison, ces nouvelles règles importent finalement peu dans le cadre de cette procédure. La Cour peut ne pas en tenir compte, car c'est l'état du droit à l'expiration du délai fixé par la Commission dans l'avis motivé, soit au 15 février 2007, qui compte (34). Or la République française ne conteste pas que la réglementation de l'époque n'était pas conforme à l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats.
- Force est donc de constater que l'article L.414-4, paragraphe I, premier alinéa, phrase 1, du code de l'environnement est incompatible avec l'article 6, paragraphe 3, phrase 1, de la directive habitats, dans la mesure où il limite la procédure d'évaluation des incidences sur le site aux travaux, ouvrages et aménagements soumis à autorisation.
C Sur l'examen de solutions alternatives
- Enfin, la Commission critique le fait que l'évaluation des incidences sur le site qui doit être pratiquée pour les plans ou projets ne doit pas contenir une présentation des solutions alternatives, lorsqu'elle aboutit à un résultat négatif. Une évaluation appropriée des incidences sur le site au sens de l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats doit cependant également contenir ces alternatives.
- Il semble, à première vue, que cette question soit déjà résolue, contrairement à ce qu'estime la Commission. Les alternatives à un plan ou projet ne concernent en effet pas l'application de l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, mais l'autorisation des plans ou projets en vertu de l'article 6, paragraphe 4. Dans la mesure où elle nous intéresse ici, cette disposition est ainsi rédigée:
«Si, en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des incidences sur le site et en l'absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l'État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée...»
- L'application de l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats n'est pas impérative. Au contraire, en cas de résultat négatif de l'évaluation des incidences sur le site, les autorités compétentes ont le choix de refuser l'autorisation pour la réalisation dudit projet, ou d'autoriser celle-ci au titre de l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats, pour autant que soient remplies les conditions prévues à cette disposition (35). C'est pourquoi l'évaluation des incidences sur le site prévue par l'article 6, paragraphe 3, ne peut pas être étendue aux aspects prévus par l'article 6, paragraphe 4 (36).
- à y regarder de plus près, il apparaît toutefois que la Commission soulève ici un autre point. L'article R.414-21, paragraphe III, du code de l'environnement, objet de ses critiques, concerne expressément le cas dans lequel un plan ou projet, en dépit de l'issue négative de l'évaluation des incidences sur le site, doit être mis à exécution. Dans ce cas, un examen des solutions alternatives s'impose.
- On pourrait néanmoins rétorquer à la Commission que son grief ne concerne pas la transposition de l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, mais une violation de l'article 6, paragraphe 4. Dans le cadre de la délimitation précise de la portée du recours en fonction des conclusions de la requête, on pourrait estimer que cet argument doit être rejeté (37).
- Cependant, l'article 6, paragraphe 3, de la directive habitats, ainsi que la motivation de la requête et, plus tôt, l'avis motivé se réfèrent au lien avec l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats. Ainsi, les conclusions de la requête doivent-elle être requalifiées en ce sens que la Commission entendait effectivement invoquer une violation de l'article 6, paragraphe 4.
- La République française était d'ailleurs bien consciente de l'existence de ce lien puisque l'argumentation qu'elle a présentée tant dans la phase précontentieuse que dans ses mémoires dans la présente procédure part toujours du principe qu'une violation de l'article 6, paragraphe 4, lui est reprochée. La défense opposée aux moyens de la Commission n'a donc pas été rendue plus difficile par l'absence d'évocation formelle de l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats.
- En vertu de l'article R-414-21, paragraphe III, point 1, le pétitionnaire doit indiquer à cette fin les raisons pour lesquelles il n'existe pas d'autre solution satisfaisante:
«Lorsque, malgré les mesures prévues au II, le programme ou projet peut avoir des effets notables dommageables sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier d'évaluation expose en outre:
1° Les raisons pour lesquelles il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et les éléments qui permettent de justifier la réalisation du programme ou projet dans les conditions prévues aux III ou IV de l'article L. 414-4;
2. ...».
- La Commission est d'avis que ces indications ne suffisent pas à instaurer un examen des solutions alternatives. Les autorités compétentes devraient, au contraire, rechercher elles même, à cet effet, les solutions alternatives.
- Le gouvernement français rétorque, d'une part, que l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats n'exige pas expressément une présentation des alternatives, mais seulement l'absence de solution alternative.
- La position française est certes exacte si l'on considère isolément le libellé, mais il résulte du contexte et de la finalité de la réglementation que l'absence d'alternatives suppose une comparaison (38).
- La République française soutient, d'autre part, que l'explication concernant l'absence d'alternatives exigée par l'article R.414-21, paragraphe III, point 1, du code de l'environnement suppose en pratique, en toute hypothèse, que le pétitionnaire étudie les solutions alternatives, les décrive et les illustre et les cartographie. Cela devrait être précisé à l'avenir dans les modalités d'application.
- Même si, en pratique, les alternatives sont présentées, l'article R.414-21, paragraphe III, point 1, du code de l'environnement ne vise pas à instaurer un examen des solutions alternatives tel que prévu par l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats.
- Cela résulte d'abord du fait que ce n'est pas au pétitionnaire qu'incombe la constatation de l'absence de solutions alternatives mais aux autorités chargées d'accorder les autorisations. Celles-ci peuvent, en pesant le pour et le contre de chaque variante du plan ou projet objet de la demande parvenir à une autre conclusion que le pétitionnaire. Celui-ci sera généralement guidé par son intérêt dans le choix à exercer entre diverses solutions concurrentes. L'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats n'autorise cependant les atteintes à un site protégé qu'à la seule condition qu'elles s'imposent du fait de raisons impérieuses d'intérêt général. Or seules les autorités chargés d'accorder les autorisations peuvent se prononcer sur cette question.
- Il n'est pas exclu, il est vrai, que le pétitionnaire se voie confier l'étude préalable des solutions alternatives, mais ses travaux préparatoires ne peuvent pas préjuger de la conclusion. Au contraire, la comparaison doit conduire, au besoin, à réaliser le projet autrement pour épargner le site protégé en question. D'ailleurs, j'ai déjà indiqué que les alternatives les plus proches, à tout le moins, doivent être examinées sur la base de critères scientifiques comparables en ce qui concerne leur impact sur la zone concernée et les raisons d'intérêt public pertinentes respectives (39).
- L'article R.414-21, paragraphe III, point 1, du code de l'environnement n'énonce pas avec suffisamment de clarté la nécessité pour les autorités concernées de procéder à une comparaison couvrant toutes les hypothèses et n'excluant aucun résultat. En particulier, il ne suffit pas de se borner à indiquer les raisons pour lesquelles il n'existe aucune solution alternative, même si cela comporte la présentation d'alternatives. Les autorités compétentes doivent, au contraire, également faire connaître les arguments qui plaident en faveur d'alternatives, pour pouvoir écarter ensuite ces mêmes arguments.
- Ainsi l'article R.414-21, paragraphe III, point 1, du code de l'environnement n'est-il pas conforme à l'article 6, paragraphe 4, de la directive habitats.
IV Conclusion
- Je propose donc à la Cour de statuer ainsi:
1. La République française a manqué aux obligations qui résultent pour elle de l'article 6, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 92/43/CE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, en n'adoptant pas toutes les mesures législatives et règlementaires nécessaires à la transposition exacte de ces dispositions.
2. La République française est condamnée aux dépens.
1 Langue originale: le français.
2 JO L 206, p. 7; la version applicable est la version de la directive habitats modifiée par l'Acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union européenne, JO 2003, L 236, p. 33.
3 Arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume-Uni (C-6/04, Rec. p. I-9017, point 34).
4 JORF n° 46 du 24 février 2005.
5 JORF n° 303 du 31 décembre 2006.
6 C'est moi qui mets en relief.
7 Arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Espagne (C-186/06, Rec. p. I-12093, point 15, et jurisprudence citée).
8 Arrêt du 18 mai 2006, Commission/Espagne (C-221/04, Rec. p. I'4515, point 23, et jurisprudence citée).
9 Arrêt du 22 septembre 2005, Commission/Belgique (C-221/03, Rec. p. I-8307, point 39, et jurisprudence citée).
10 Voir, en ce sens, arrêts du 7 septembre 2004, Waldenvereniging et Vogelsbeshermingsvereniging (Waddenzee) (C-127/02, Rec. p. I-7405, point 36), et du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C-418/04, Rec. p. I-10947, point 263), ainsi que les conclusions du 30 janvier 2004 dans l'affaire Waldenvereniging et Vogelsbeshermingsvereniging (Waddenzee) (C-127/02; Rec. p. I-7405, point 118) et du 19 avril 2007, Commission/Italie (C-304/05, Rec. p. I-10947, point 173).
11 Arrêt Waddenzee (précité note 10, point 48).
12 Arrêt du 4 octobre 2007, Commission/Italie (C-179/06, Rec. p. I-8131, point 35).
13 Arrêt Commission/Irlande (précité, note 10, point 259).
14 Arrêt du 12 juillet 2007, Commission/Autriche (C-507/04, Rec. p. I-5939, point 162, et jurisprudence citée).
15 Arrêts Commission/Royaume-Uni (précité, note 3, point 25); du 10 janvier 2006, Commission/Allemagne (C-98/03, Rec. p. I-53, point 59), et du 10 mai 2007, Commission/Autriche (C-508/04, Rec. p. I-3787, point 58).
16 Arrêt Commission/Royaume-Uni (précité note 3, point 26).
17 Point 34 du mémoire en défense.
18 JO L 103, p. 1.
19 Arrêts du 25 novembre 1999, Commission/France (C-96/98, Rec. p. I-8531, point 35); du 13 juillet 2002, Commission/Irlande (C-117/00, Rec. p. I-5335, point 26), et du 20 septembre 2007, Commission/Italie (C-388/05, Rec. p. I-7555, point 26).
20 Arrêts du 28 février 1991, Commission/Allemagne (C-57/89, Rec. p. I-883, point 22), et Commission/Espagne (précité note 7, point 37).
21 Voir à ce propos mes conclusions dans l'affaire Waddenzee (précitée note 10, point 119). Une solution pragmatique, qui est déjà appliquée par le droit français le plus récent (voir ci-après points 80 et suivants), serait d'étendre la procédure d'autorisation au titre de l'article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive habitats éventuellement seulement au cas par cas aux activités en question, car il est possible dans ce cadre de tenir compte d'intérêts prépondérants.
22 Cette disposition est ainsi rédigée: «Une fois qu'un site d'importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l'État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l'importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d'un type d'habitat naturel de l'annexe I ou d'une espèce de l'annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu'en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux».
23 Arrêt Waddenzee (précité note 10, point 54).
24 Voir mes conclusions du 23 avril 2009 dans l'affaire Futura Immobiliare e.a (non encore publiés au Recueil, point 58).
25 Voir arrêt Commission/Allemagne (précité note 15, points 43 et 44).
26 Voir, à ce propos, arrêt Commission/Irlande (précité note 10, points 236 et suivants).
27 Voir arrêt Commission/Allemagne (précité note 15, point 43).
28 Voir point 34 ci-dessus.
29 Sur le texte de cette disposition, voir note 22.
30 Cette disposition est ainsi rédigée: «Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d'autres plans d'aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d'habitats naturels de l'annexe I et des espèces de l'annexe II présents sur les sites».
31 Voir ci-dessus, points 43 et suivants.
32 Arrêt Commission/Allemagne (précité note 15, point 41).
33 Loi n° 2008-757 du 1er aoà»t 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement (JORF n° 179, du 2 aoà»t 2008, p. 12361).
34 Voir point 15 ci-dessus.
35 Arrêt du 26 octobre 2006, Commission/Portugal (C-239/04, Rec. p. I-10183, point 25). Voir également arrêt Waddenzee (précité note 10, points 57 et 60).
36 Arrêt du 14 avril 2005, Commission/Pays-Bas (C-441/03, Rec. p. I-3043, points 28 et suiv.).
37 Voir arrêt Commission/Royaume-Uni (précité note 3, points 57 et suivants).
38 Arrêt Commission/Portugal (précité note 35, points 36 et suivants).
39 Voir mes conclusions du 27 avril 2006, Commission/Portugal (C-239/04, Rec. p. I'10183, point 46). Voir aussi arrêt Commission/Italie (précité note 10, point 83).
