«Politique sociale Rapprochement des législations Protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur Directive 80/987/CEE Obligation de payer les créances résultant d'une relation de travail dans la limite d'un certain plafond Nature juridique des créances du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie Délais de prescription Principes généraux du droit Principes d'équivalence et d'effectivité Principe d'égalité»
- Par sa demande de décision préjudicielle au titre de l'article 234 CE, le Tribunale di Napoli (ci-après la «juridiction de renvoi») pose à la Cour trois questions portant sur l'interprétation de la directive 80/987/CEE du Conseil, du 20 octobre 1980, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur (2).
- Cette demande a été présentée dans le cadre d'un recours formé par M. Visciano (ci-après le «requérant au principal») contre l'Istituto nazionale della previdenza soziale (ci-après l'«INPS»), tendant à obtenir le paiement de ses créances impayées du fait de l'insolvabilité de son employeur et résultant des trois derniers mois de la relation de travail. Les parties au principal s'opposent en substance sur le montant de ces créances, la discussion se concentrant principalement sur le point de savoir si l'INPS peut exciper du délai de prescription d'un an fixé par le droit italien. L'INPS invoque à cet égard la jurisprudence de la juridiction suprême italienne, qui attribue à ces créances la nature de créances de sécurité sociale, ainsi que l'inapplicabilité de dispositions nationales qui seraient susceptibles de suspendre ou d'interrompre le cours du délai de prescription.
- Les questions préjudicielles visent à faire préciser la nature juridique des créances d'un travailleur salarié à l'égard des institutions de garantie à mettre en place conformément à la directive 80/987 ainsi que les exigences communautaires relatives à la protection de tels droits devant les juridictions.
II Le cadre juridique
A Le droit communautaire
- La directive 80/987, dans sa version applicable aux faits de l'espèce, comporte les dispositions pertinentes suivantes.
- Aux termes de son premier considérant, «des dispositions sont nécessaires pour protéger les travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur, en particulier pour garantir le paiement de leurs créances impayées [...]».
- L'article 1er, paragraphes 1 et 2, de la directive dispose:
«1. La présente directive s'applique aux créances des travailleurs salariés résultant de contrats de travail ou de relations de travail et existant à l'égard d'employeurs qui se trouvent en état d'insolvabilité au sens de l'article 2 paragraphe 1.
2. Les États membres peuvent, à titre exceptionnel, exclure du champ d'application de la présente directive les créances de certaines catégories de travailleurs salariés en raison de la nature particulière du contrat de travail ou de la relation de travail des travailleurs salariés ou en raison de l'existence d'autres formes de garantie assurant aux travailleurs salariés une protection équivalente à celle qui résulte de la présente directive.
La liste des catégories de travailleurs salariés visées au premier alinéa figure en annexe.»
- En vertu de son article 2, paragraphe 2, la directive ne porte pas atteinte au droit national en ce qui concerne la définition des termes «travailleur salarié», «employeur», «rémunération», «droit acquis» et «droit en cours d'acquisition».
- L'article 3 de la directive prévoit que:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires afin que des institutions de garantie assurent, sous réserve de l'article 4, le paiement des créances impayées des travailleurs salariés résultant de contrats de travail ou de relations de travail et portant sur la rémunération afférente à la période qui se situe avant une date déterminée.
2. La date visée au paragraphe 1 est, au choix des États membres:
soit celle de la survenance de l'insolvabilité de l'employeur,
soit celle du préavis de licenciement du travailleur salarié concerné, donné en raison de l'insolvabilité de l'employeur,
soit celle de la survenance de l'insolvabilité de l'employeur ou celle de la cessation du contrat de travail ou de la relation de travail du travailleur salarié concerné, intervenue en raison de l'insolvabilité de l'employeur.»
- Aux termes de l'article 4 de la directive:
«1. Les États membres ont la faculté de limiter l'obligation de paiement des institutions de garantie, visée à l'article 3.
2. Lorsque les États membres font usage de la faculté visée au paragraphe 1, ils doivent:
dans le cas visé à l'article 3 paragraphe 2 premier tiret, assurer le paiement des créances impayées concernant la rémunération afférente aux trois derniers mois du contrat de travail ou de la relation de travail qui se situent à l'intérieur d'une période de six mois précédant la date de la survenance de l'insolvabilité de l'employeur,
dans le cas visé à l'article 3 paragraphe 2 deuxième tiret, assurer le paiement des créances impayées concernant la rémunération afférente aux trois derniers mois du contrat de travail ou de la relation de travail qui précèdent la date du préavis de licenciement du travailleur salarié, donné en raison de l'insolvabilité de l'employeur,
dans le cas visé à l'article 3 paragraphe 2 troisième tiret, assurer le paiement des créances impayées concernant la rémunération afférente aux dix-huit derniers mois du contrat de travail ou de la relation de travail qui précèdent la date de la survenance de l'insolvabilité de l'employeur ou la date de la cessation du contrat de travail ou de la relation de travail du travailleur salarié, intervenue en raison de l'insolvabilité de l'employeur. Dans ces cas, les États membres peuvent limiter l'obligation de paiement à la rémunération afférente à une période de huit semaines ou à plusieurs périodes partielles, ayant au total la même durée.
3. Toutefois, les États membres peuvent, afin d'éviter le versement de sommes allant au-delà de la finalité sociale de la présente directive, fixer un plafond pour la garantie de paiement des créances impayées des travailleurs salariés.
[...]»
- L'article 5 de la directive dispose:
«Les États membres fixent les modalités de l'organisation, du financement et du fonctionnement des institutions de garantie en observant notamment les principes suivants:
a) le patrimoine des institutions doit être indépendant du capital d'exploitation des employeurs et être constitué de telle façon qu'il ne puisse être saisi au cours d'une procédure en cas d'insolvabilité;
b) les employeurs doivent contribuer au financement, à moins que celui-ci ne soit assuré intégralement par les pouvoirs publics;
c) l'obligation de paiement des institutions existe indépendamment de l'exécution des obligations de contribuer au financement.»
- Selon l'article 6 de la directive:
«Les États membres peuvent prévoir que les articles 3, 4 et 5 ne s'appliquent pas aux cotisations dues au titre des régimes légaux nationaux de sécurité sociale ou au titre des régimes complémentaires de prévoyance professionnels ou interprofessionnels existant en dehors des régimes légaux nationaux de sécurité sociale.»
B Le droit national
1. La loi n° 297/1982
- En application de la directive 80/987, la loi n° 297 du 29 mai 1982 (3), portant régime du traitement de fin de la relation de travail et dispositions en matière de pension, a prévu, à l'article 2, l'institution auprès de l'INPS du «Fonds de garantie pour le traitement de fin de la relation de travail» ayant pour objet de se substituer à l'employeur en cas d'insolvabilité, en vue d'assurer le paiement du traitement de fin de la relation de travail visé à l'article 2120 du code civil italien (Codice civile), revenant aux travailleurs ou à leurs ayants droit. Après que la prestation a été versée, le Fonds de garantie dispose d'une action récursoire contre l'employeur et est subrogé, pour les sommes versées, dans le privilège qui est reconnu à la créance du travailleur par les articles 2751 bis et 2776 du code civil italien.
2. Le décret législatif n° 80/1992
- Les articles 1er et 2 du décret législatif n° 80, portant transposition de la directive 80/987/CEE concernant la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur, du 27 janvier 1992 (4) (ci-après le «décret législatif n° 80/92»), réglementent la garantie des créances du travail et l'intervention du Fonds de garantie (ci-après également le «Fonds»), qui est géré par l'INPS.
- L'article 1er, paragraphe 1, du décret législatif n° 80/92 dispose, sous l'intitulé «Garantie des créances du travail»:
«Lorsque l'employeur fait l'objet d'une procédure de faillite, de concordat préventif, de liquidation forcée administrative ou d'une procédure d'administration extraordinaire [...], les travailleurs salariés qu'il emploie ou leurs ayants droit peuvent obtenir, sur demande, le paiement, à charge du Fonds de garantie [...] des créances du travail impayées, visées à l'article 2.»
- Aux termes de l'article 2, paragraphes 1, 2, 4 et 5, du décret législatif n° 80/92:
«1. Le paiement effectué par le Fonds de garantie conformément à l'article 1er du présent décret vise les créances du travail, autres que celles acquises au titre du traitement de fin de relation de travail, relatives aux trois derniers mois de ladite relation de travail qui se situent dans la période des douze derniers mois qui précèdent: a) la date de la mesure déterminant l'ouverture de l'une des procédures indiquées à l'article 1er, paragraphe 1; b) la date du début de l'exécution forcée; c) la date de la décision de mise en liquidation ou de cessation de l'exercice provisoire ou de l'autorisation de poursuivre l'activité de l'entreprise, pour les travailleurs qui ont continué à exercer leur activité professionnelle, ou la date de cessation de la relation de travail si celle-ci est intervenue pendant que l'entreprise poursuivait son activité.
2. Le paiement effectué par le Fonds conformément au paragraphe 1 du présent article ne peut être supérieur à une somme égale à trois fois le plafond de l'indemnité exceptionnelle versée à titre de complément du salaire mensuel, net des retenues en matière de prévoyance sociale.
[...]
4. Le paiement, visé au paragraphe 1 du présent article, n'est pas cumulable, à concurrence desdits montants: a) avec l'indemnité exceptionnelle versée à titre de complément du salaire, perçue aux cours des douze mois visés au paragraphe 1 du présent article; b) avec les rémunérations versées au travailleur au cours de la période des trois mois visés au paragraphe 1 du présent article; c) avec l'indemnité de mobilité allouée en vertu de la loi du 23 juillet 1991, n° 223, au cours des trois mois suivant la cessation de la relation de travail.
5. Le droit à la prestation visé au paragraphe 1 se prescrit par un an. [...]»
III Les faits, le litige au principal et les questions préjudicielles
- Il ressort de l'ordonnance de renvoi que le requérant au principal a exercé une activité salariée auprès de la société de surveillance La Metropoli Scarl jusqu'au 9 novembre 2000, date à laquelle, à la suite de l'ouverture, par arrêté ministériel du 24 octobre 2000, de la procédure collective de liquidation forcée administrative, il a été soumis à la procédure de licenciement collectif conformément aux articles 4 et 24 de la loi n° 223/1991.
- Le 8 juin 2001, le requérant au principal a introduit, en application des articles 1er et 2 du décret législatif n° 80, du 27 janvier 1992, portant transposition de la directive 80/987, une demande tendant à obtenir, du Fonds de garantie institué auprès de l'INPS, le paiement des créances du travail impayées relatives aux trois derniers mois de la relation de travail.
- L'INPS, aux fins de la liquidation de la prestation à la charge du Fonds, au lieu de verser au demandeur au principal les rémunérations demeurées impayées dans la limite fixée par le décret législatif n° 80/92, c'est-à -dire trois fois le plafond de l'indemnité exceptionnelle versée à titre de complément du salaire mensuel, a déduit du plafond fixé par la loi les acomptes sur la rémunération obtenus de l'employeur, en liquidant ainsi une somme inférieure à la somme revenant à l'intéressé.
- Le requérant au principal a fait valoir que la méthode suivie par l'INPS, consistant à déduire du plafond les acomptes sur la rémunération payés par l'employeur, devait être jugée illégale suite à l'arrêt de la Cour du 4 mars 2004, Barsotti e.a. (5), et il a par conséquent saisi la juridiction de renvoi en vue de faire reconnaître son droit à percevoir la différence entre la somme qui lui avait été versée et le maximum lui revenant, sans déduction.
- à l'encontre de ce recours, l'INPS a excipé de la prescription annuelle de la créance. à cet égard, il a fait valoir que la créance exercée à l'encontre du Fonds de garantie était non pas la créance invoquée à l'égard de l'employeur, mais une obligation de sécurité sociale autonome et distincte. L'INPS a en outre objecté que la nature de créance de sécurité sociale autonome excluait la qualification des faits en termes de prise en charge légale et rendait inapplicables les dispositions sur la prescription des obligations solidaires et, partant, l'article 94 de la loi sur la faillite (Legge fallimentare) qui prévoit la suspension du cours de la prescription jusqu'à la clôture de la procédure collective; selon l'INPS, en l'absence de suspension et de précédents actes interruptifs, la créance en cause devait être considérée comme prescrite du fait de l'expiration du délai d'un an visé à l'article 2 du décret législatif n° 80/92.
- Le Tribunale di Napoli estime que la solution du litige dépend de l'application du droit communautaire. Il admet en même temps éprouver des doutes en ce qui concerne l'application des articles 3 et 4 de la directive 80/987 ainsi que d'autres principes du droit communautaire. Dans ces conditions, le Tribunale a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
1) Les articles 3 et 4 de la directive 80/987/CEE du 20 octobre 1980, dans la mesure où ils prévoient le paiement des créances impayées des travailleurs salariés portant sur la rémunération, permettent-ils que ces créances, lorsqu'elles sont invoquées à l'encontre de l'institution de garantie, soient privées de leur nature salariale initiale et prennent la qualification différente de sécurité sociale, du seul fait que leur paiement a été confié par l'État membre à une institution de sécurité sociale et que, partant, dans la réglementation nationale, le terme «rémunération» est remplacé par le terme «prestation de sécurité sociale»?
2) Au regard de la finalité sociale de la directive, suffit-il que la réglementation nationale utilise la créance salariale initiale du travailleur salarié comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir par l'intervention de l'institution de garantie, ou faut-il que la créance salariale du travailleur à l'égard de l'employeur insolvable soit protégée, grâce à l'intervention de l'institution de garantie, en lui assurant un contenu, des garanties, des délais et des modalités d'exercice semblables à ceux reconnus à toute autre créance du travail dans le même ordre juridique?
3) Les principes découlant de la réglementation communautaire, et notamment les principes d'équivalence et d'effectivité, permettent-ils d'appliquer aux créances impayées des travailleurs salariés portant sur la rémunération afférente à la période déterminée conformément à l'article 4 de la directive 80/987, un régime de prescription moins favorable que celui appliqué à des créances de nature analogue?
IV La procédure devant la Cour
- La décision de renvoi, portant la date du 29 janvier 2008, est parvenue au greffe de la Cour le 20 février 2008.
- Le requérant au principal, l'INPS, les gouvernements de la République italienne, du Royaume des Pays-Bas et du Royaume d'Espagne, ainsi que la Commission des Communautés européennes ont déposé des observations écrites dans le délai prévu à l'article 23 du statut de la Cour de justice.
- à l'audience du 12 février 2009, les représentants du requérant au principal, de l'INPS, des gouvernements italien, néerlandais et espagnol, ainsi que de la Commission ont comparu afin de présenter des observations orales.
V Les principaux arguments des parties
A Sur la première question
- Le requérant au principal propose de répondre à la première question en ce sens que l'interprétation de la directive 80/987 tendant à attribuer aux créances à charge du Fonds de garantie une nature autre que salariale est incompatible avec la finalité sociale de la directive dès lors qu'une telle interprétation ne satisfait pas au minimum de protection accordé au niveau communautaire. Le requérant au principal souligne que le législateur européen a voulu assortir la relation de travail d'une garantie supplémentaire pour les cas d'insolvabilité de l'employeur, en mettant à la charge des États membres le paiement d'une partie de la rémunération demeurée impayée.
- L'INPS relève que les questions préjudicielles ne concernent que le cas dans lequel la créance salariale impayée est exercée dans le cadre d'une procédure collective. Selon l'INPS, la nouvelle interprétation donnée par la Corte di cassazione considérant que les créances résultant de la directive 80/987 ont un caractère de sécurité sociale, renforce la protection que cette directive confère. La finalité sociale de la directive est préservée par l'institution de garantie grâce au paiement du montant intégral de la rémunération.
- Le gouvernement italien propose de répondre à la première question en ce sens que les articles 3 et 4 de la directive 80/987 permettent que les créances impayées du travailleur salarié, lorsqu'elles sont invoquées à l'encontre de l'institution de garantie, perdent leur nature salariale initiale et prennent la qualification différente de sécurité sociale, étant donné que leur paiement a été confié par l'État à une institution de garantie et que, partant, la réglementation nationale a remplacé le terme «rémunération» par l'expression «prestation de sécurité sociale».
- Ce gouvernement considère que le travailleur salarié est particulièrement protégé par la structure qui caractérise les institutions de garantie, puisque celles-ci sont soustraites à des procédures de saisie. En outre, la directive prévoit la possibilité de limiter l'obligation de paiement des institutions de garantie à une certaine période et de fixer un plafond. Les institutions de garantie assureraient ainsi un minimum de protection à tous les travailleurs salariés. Le paiement des rémunérations impayées ne serait en revanche pas assuré si le travailleur devait faire valoir ses créances à l'encontre de l'employeur lui-même.
- Le gouvernement espagnol propose de répondre par la négative à la première question. Il souligne, d'une part, que la convention n° 173 et la recommandation n° 180 de l'Organisation internationale du travail (OIT) ont consacré la protection des créances salariales par des institutions de garantie. Il estime, d'autre part, que la prestation garantie par l'institution est une créance salariale et ce indépendamment du fait que le patrimoine de l'institution de garantie soit géré par l'INPS parallèlement à d'autres prestations de sécurité sociale.
- La Commission considère qu'il convient de répondre à la première question en ce sens que les articles 3 et 4 de la directive 80/987 ne s'opposent pas à une réglementation nationale, telle que la loi n° 297/82 et le décret législatif n° 80/92, qui attribue aux créances du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie une nature différente de celles qu'il détient vis-à -vis de son employeur.
- Selon la Commission, la directive 80/987 impose en effet une obligation de résultat tout en laissant chaque État membre libre de choisir les moyens pour atteindre ce résultat. Ce qui importe c'est que le travailleur salarié reçoive de l'institution de garantie le paiement des créances qui ne lui ont pas été payées par son employeur, indépendamment de la nature des créances revendiquées auprès de l'institution de garantie.
- La Commission relève que la législation italienne est ambiguà« en ce qui concerne l'appréciation des créances du travailleur vis-à -vis de l'institution de garantie étant donné qu'elle permet de les qualifier soit de «créances salariales» soit de «créances de sécurité sociale».
B Sur la deuxième question
- Selon la Commission, la directive 80/987 doit être interprétée en ce sens que, pour la transposer en respectant sa finalité sociale, il suffit que la réglementation nationale utilise la créance salariale initiale du travailleur salarié comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir grâce à l'intervention de l'institution de garantie. La Commission relève que l'objectif de la directive est d'assurer une garantie minimale de paiement aux travailleurs en cas d'insolvabilité de l'employeur pour garantir le paiement de leurs créances impayées. Si le législateur communautaire avait voulu assimiler, à tous points de vue, la position créditrice du travailleur vis-à -vis de son employeur à sa position vis-à -vis de l'institution de garantie, il ne serait pas convenu avec les États membres de la faculté de limiter l'obligation de paiement par l'institution de garantie.
- Le gouvernement italien propose de répondre en ce sens que, au regard de la finalité sociale de la directive, il suffit que la réglementation nationale utilise la notion de créance salariale comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem, la prestation à garantir par l'intervention de l'institution de garantie, sans qu'il faille que la créance salariale du travailleur à l'égard de l'employeur insolvable corresponde exactement, en ce qui concerne le maintien de garanties, de délais et autres modalités, à toutes les autres créances du travail semblables au sens juridique. Ce gouvernement explique que la jurisprudence la plus récente de la Corte di cassazione italienne se fonde sur l'idée que le droit à la prestation du Fonds de garantie ne naît pas en vertu de la relation de travail, mais procède de la relation avec l'institution de garantie. Cette nature autonome par rapport à la créance à l'égard de l'employeur aurait pour conséquence l'inapplicabilité des dispositions sur les créances salariales.
- Le gouvernement néerlandais propose de répondre que, au regard de la finalité sociale de la directive, il suffit que la réglementation nationale utilise la notion de créance salariale comme un terme de comparaison permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir par l'intervention du Fonds de garantie. Il n'est pas nécessaire que la réglementation nationale traite cette créance d'après sa nature originaire.
- Le gouvernement espagnol soutient qu'il convient d'assurer aux créances salariales impayées en cas d'insolvabilité de l'employeur la même protection que celle qui est prévue dans les règles protectrices applicables aux salaires en général. Il souligne que les créances salariales jouissent de certaines garanties qui doivent être préservées.
C Sur la troisième question
- Le requérant au principal propose de répondre que l'interprétation de la directive 80/987 tendant à donner aux créances à charge du Fonds de garantie une nature autre que salariale est inadmissible car elle crée une inégalité de traitement entre les travailleurs dans les différents États membres, selon qu'il existe ou non un système de sécurité sociale. Cette interprétation entraîne, en outre, une différence de traitement entre les travailleurs à l'intérieur d'un même État.
- Il relève que la jurisprudence la plus récente de la Corte di cassazione a pour effet de créer pour les créances à charge du Fonds de garantie un régime de prescription différent de celui applicable à toutes les autres créances admises au passif.
- Par ailleurs, il souligne que, alors même que la procédure collective était encore ouverte et donc la prescription pour les créances admises au passif étant suspendue, les travailleurs salariés qui n'ont pas encore obtenu le montant tel que fixé par l'arrêt Barsotti e.a., voient leur créance considérée comme prescrite seulement parce que celle-ci est qualifiée de prestation de sécurité sociale.
- Enfin, le requérant au principal fait valoir qu'une telle qualification est contraire aux principes d'équivalence et d'effectivité.
- L'INPS fait observer que, par un arrêt du 18 avril 2001, la Corte di cassazione a rejeté l'exception préjudicielle axée sur la non-conformité au principe d'équivalence, au motif qu'aucun désavantage ne découle pour le travailleur, par rapport à un recours semblable de nature interne, de la fixation d'un délai de prescription d'un an. Il relève que, dans l'affaire au principal, l'inertie du travailleur, qui n'a introduit un recours visant à obtenir le versement des salaires impayés que plus d'un an après la présentation de la demande de paiement du Fonds, découle de la difficulté qu'il y avait, en raison des évolutions jurisprudentielles, à déterminer avec certitude le point de départ du délai de prescription. Toutefois, la jurisprudence de la Corte di cassazione n'a pas pour effet d'empêcher l'exercice dans ce délai des créances salariales du travailleur à l'égard du Fonds de garantie.
- Selon la Commission, la troisième question repose sur le postulat selon lequel les créances revendiquées par le travailleur à l'égard de l'institution de garantie ont la même nature juridique que celles qu'il peut exercer vis-à -vis de son employeur. Vu la réponse qu'elle propose d'apporter à la première question, la Commission estime qu'il n'est pas utile de répondre à la troisième question.
- Si le juge national devait néanmoins parvenir à la conclusion que les deux catégories de créances sont de nature similaire, la Commission considère que le principe d'égalité et de non-discrimination impose que les créances invoquées à l'encontre de l'employeur dans le cadre d'une procédure d'insolvabilité soient traitées de la même manière. Elles doivent par conséquent être soumises aux mêmes modalités en ce qui concerne l'interruption de la prescription.
- Le gouvernement italien propose de répondre à la troisième question en ce sens que les principes de la jurisprudence communautaire, et notamment les principes d'équivalence et d'effectivité, permettent d'appliquer aux créances salariales impayées un régime de prescription moins favorable que celui appliqué à des créances analogues, étant donné que la réglementation respectivement applicable doit être considérée dans son ensemble.
- S'agissant du principe d'effectivité, le gouvernement italien relève que le décret législatif n° 80/92 est très clair en fixant un délai de prescription d'un an. L'évolution dans la jurisprudence de la Corte di cassazione ne concernerait que l'applicabilité de la solidarité passive. S'agissant du principe d'équivalence, ce gouvernement indique que le délai de prescription d'un an est applicable de manière générale aux prestations de sécurité sociale. Par ailleurs, il relève que la Corte di cassazione considère en règle générale que la prescription ne court pas tant que ne sont pas réunies les conditions spécifiques d'ouverture du droit à des prestations de sécurité sociale, à savoir non pas à la cessation de la relation de travail, mais lorsque sont réunies les conditions prévues par la loi sur la faillite.
- Selon le gouvernement néerlandais, le droit communautaire ne s'oppose pas à ce que l'on applique aux créances salariales impayées des travailleurs afférentes à la période visée à l'article 4 de la directive 80/987 un régime de prescription comme celui appliqué en l'espèce, pour autant que ce régime ne soit pas contraire aux principes d'équivalence et d'effectivité.
- à cet égard, le gouvernement néerlandais s'appuie sur l'arrêt Pflücke (6), qui permet aux États membres de fixer un délai de forclusion dans lequel un travailleur salarié peut introduire en vertu du droit national une demande visant à obtenir le paiement d'une indemnité compensatrice de créances salariales impayées pour cause d'insolvabilité de l'employeur, pour autant, toutefois, qu'un tel délai respecte les principes généraux du droit communautaire. Par conséquent, conformément au principe d'équivalence, ce délai de forclusion ne peut pas être moins favorable que celui concernant des demandes semblables de nature interne et, conformément au principe d'effectivité, il ne peut pas être aménagé de manière à rendre en pratique impossible l'exercice des droits reconnus par l'ordre juridique communautaire.
- Le gouvernement néerlandais relève par ailleurs que la juridiction de renvoi semble considérer que le régime de prescription applicable aux créances en cause est moins favorable que celui applicable à des créances analogues. Ce gouvernement fait valoir que le principe d'équivalence doit être appliqué en comparant les règles de procédure applicables à des créances similaires. Si un État membre a opté pour un régime en vertu duquel la garantie des créances salariales est articulée comme étant une créance de droit privé, il y a lieu de se référer au délai de prescription applicable aux créances similaires de droit privé. Il en va de même si la garantie des créances salariales est aménagée comme étant une prestation de sécurité sociale.
- Le gouvernement espagnol propose de répondre par la négative à la troisième question. Il estime en effet qu'une législation nationale qui établirait un délai de forclusion d'un an, sans préciser la date de départ de ce délai et sans tenir compte des particularités de la procédure pour insolvabilité de l'employeur, serait susceptible de créer une situation dans laquelle le niveau minimum de protection prévu par la directive 80/987 n'est pas assuré.
VI Appréciation juridique
A Remarques liminaires
- Le droit du travail des États membres de l'Union européenne a été harmonisé dans certains domaines. La législation adoptée à cet effet peut théoriquement être subdivisée en déclarations de principe, en dispositions visant à protéger le travailleur en cas de crise au sein de l'entreprise et à assurer l'égalité de traitement entre hommes et femmes, ainsi qu'en dispositions concernant la protection technique du travail (7).
- La directive 80/987 relève de la deuxième catégorie de dispositions communautaires en matière de droit du travail (8). Cette directive garantit à tous les travailleurs salariés un minimum de protection en cas d'insolvabilité de l'employeur (9). Les créances impayées par l'employeur résultant de contrats de travail ou de relations de travail et portant sur la rémunération afférente à une période déterminée sont réglées par des institutions de garantie spécialement instituées à cet effet. Sans la protection de la directive 80/987, les créances salariales de travailleurs se retrouveraient souvent au même rang que les créances détenues par les autres créanciers. En pareil cas, leur réalisation est quasiment vouée à l'échec (10). à cet égard, cette directive, ainsi qu'il ressort déjà de son premier considérant (évoquant «la nécessité d'un développement [...] social équilibré dans la Communauté») et comme la Cour l'a itérativement souligné, poursuit une finalité sociale dans l'intérêt dans travailleurs salariés (11). Il en va de même pour la directive 2002/74/CE (12), à transposer en droit interne avant le 8 octobre 2005, qui, en raison de l'évolution du droit en matière d'insolvabilité dans les États membres ainsi que du développement du marché intérieur, a apporté des adaptations et des modifications en tenant compte de la jurisprudence de la Cour.
- La protection qui est assurée par la directive 80/987 est, d'une part, conçue comme une norme communautaire minimale. Elle résulte, d'autre part, d'une harmonisation partielle (13) du droit national, de sorte qu'il n'est pas porté atteinte à la faculté des États membres d'appliquer ou d'introduire des dispositions législatives, règlementaires ou administratives plus favorables aux travailleurs salariés, ainsi que cela résulte expressément de l'article 9 de la directive 80/987 (14). Le législateur communautaire réserve en même temps une grande marge d'appréciation aux États membres pour la transposition de la directive 80/987 (15), en leur laissant entre autres fixer les modalités de l'organisation, du financement et du fonctionnement des institutions de garantie (article 5) ainsi que choisir les mesures nécessaires afin que soit assuré le paiement des créances impayées des travailleurs salariés (article 3). Au demeurant, le législateur communautaire renonce à définir lui-même certains termes relevant du droit du travail qui sont énumérés à l'article 2, paragraphe 2, de la directive et renvoie au lieu de cela au droit national en ce qui concerne la définition de ces termes (16).
- Notons que ce n'est pas la première fois que la Cour est saisie par des juridictions italiennes de questions préjudicielles portant sur l'interprétation de la directive 80/987. La présente demande de décision préjudicielle offre une nouvelle occasion de mettre en évidence les connexions entre le droit communautaire du travail sous la forme de la directive 80/987 et le droit national, afin de préciser, le cas échéant, les limites des compétences législatives des États membres dans l'intérêt d'une mise en œvre effective des droits communautaires des travailleurs.
B Sur la première question
- Par sa première question, la juridiction de renvoi souhaite savoir s'il est compatible avec la directive 80/987 que le droit national considère les créances du travailleur salarié non plus comme des créances salariales mais comme des créances de sécurité sociale du fait que l'État membre a confié leur paiement à une institution de sécurité sociale.
- La juridiction nationale relève dans son ordonnance de renvoi que ces dernières années, à propos de la nature des prestations versées par le Fonds de garantie pour couvrir les créances, relatives aux trois derniers mois de la relation de travail, non perçues par les travailleurs en raison de l'insolvabilité de l'employeur, une divergence d'interprétation est apparue au sein de la Corte di cassazione, avec des répercussions sur la jurisprudence des juridictions ordinaires, précisément en ce qui concerne plus particulièrement le point de départ du délai de prescription d'un an qui est prévu dans l'ordre juridique italien pour les prestations de sécurité sociale. Alors qu'une première orientation, qui a été retenue par les Sezioni Unite (chambres réunies) de la Corte di cassazione, qualifie de «salariale» la nature des prestations du Fonds, une seconde orientation considère que la créance vis-à -vis de l'institution de garantie a au contraire pour objet une «prestation de sécurité sociale» et doit être réputée indépendante de la créance salariale à l'encontre de l'employeur. Le gouvernement italien indique, dans ses observations écrites, que la Corte di cassazione suit actuellement cette seconde interprétation.
- Si l'on examine de plus près les arguments qui ont été développés en faveur de l'une ou de l'autre qualification des créances en cause, il apparaît que les thèses défendues dans le cadre de la jurisprudence de la juridiction suprême italienne s'appuient en premier lieu sur les particularités de la législation italienne. Il en va ainsi, par exemple, de la question de l'applicabilité des dispositions fixant les différents délais de prescription, de même que de celles régissant la suspension ou l'interruption du cours de ces délais de prescription. Ainsi que la Commission et la juridiction de renvoi le démontrent à juste titre, il est possible d'avancer, en fonction de la disposition nationale considérée, des arguments en faveur et à l'encontre d'une certaine interprétation.
- Toutefois, il convient de rappeler qu'il n'appartient pas à la Cour de se prononcer, dans le cadre d'une procédure préjudicielle en application de l'article 234 CE, sur des dispositions de droit interne. En effet, selon une jurisprudence constante (17), dans le cadre de l'article 234 CE, la Cour n'est pas compétente pour se prononcer sur l'interprétation de dispositions législatives ou réglementaires nationales ni sur la conformité de telles dispositions avec le droit communautaire. Elle peut cependant fournir à la juridiction nationale les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui permettront à celle-ci de résoudre le problème juridique dont elle se trouve saisie.
- à cet égard, il faut se référer tout d'abord à la marge d'appréciation, déjà évoquée, dont les États membres disposent pour la transposition de la directive 80/987 (18), et qui leur permet de fixer eux-mêmes les modalités du système de garantie, alors qu'un certain objectif communautaire de protection à atteindre est en même temps imposé. Par conséquent, le législateur communautaire exige simplement, conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la directive 80/987, que les États membres «prennent les mesures nécessaires» afin que des institutions de garantie «assurent» le paiement des créances impayées des travailleurs salariés résultant de contrats de travail ou de relations de travail et portant sur la rémunération afférente à la période qui se situe avant une date déterminée.
- Par définition la directive, conformément à l'article 249, troisième alinéa, CE, lie en tant que telle quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. La transposition de chaque directive implique dès lors pour tout État membre une certaine obligation de résultat (19), pouvant se décrire, en ce qui concerne la directive 80/987, comme l'octroi effectif d'une garantie supplémentaire pour le paiement d'arriérés de salaires en cas d'insolvabilité de l'employeur.
- Comme nous l'avons indiqué plus haut, le législateur communautaire laisse en outre aux États membres la tâche de fixer les modalités de l'organisation, du financement et du fonctionnement des institutions de garantie, en se bornant lui-même à définir un certain cadre obligatoire visant à garantir en tout état de cause la réalisation de la finalité de protection de la directive.
- Étant donné que l'obligation qui incombe aux États membres consiste, en substance, à aboutir à une situation juridique voulue par la directive, peu importe donc, du point de vue du législateur communautaire, la nature juridique que revêtent en définitive les créances du travailleur vis-à -vis de l'institution de garantie, d'autant plus que les dispositions de la directive 80/987 ne livrent aucun élément militant pour une interprétation en sens contraire. Par conséquent, en l'état actuel de l'ordre juridique communautaire, le législateur national est en principe libre de déterminer lui-même la nature juridique de ces créances, pourvu que cela soit compatible avec le reste du droit communautaire. Nous reviendrons, dans le cadre de l'examen de la troisième question préjudicielle, sur les limites à la liberté du législateur national dans la mise en œvre de la directive 80/987.
- La compétence de principe du législateur national pour déterminer la nature juridique des créances à l'égard de l'institution de garantie s'explique en fin de compte également par la circonstance que la directive 80/987 se limite à une harmonisation minimale afin d'établir un niveau minimum de protection pour les travailleurs salariés. Elle a été arrêtée sur la base de l'article 100 du traité CE (devenu article 94 CE) et devait promouvoir le rapprochement des législations dans le progrès, au sens de l'article 117 de ce traité (article 136 CE). L'harmonisation recherchée ne se fit cependant que par étapes, d'autant plus que le législateur communautaire, ainsi que la Cour de justice l'a constaté dans l'arrêt Francovich II (20), a été confronté à la difficulté de concilier des systèmes nationaux très différents qui, pour partie, ne connaissaient pas ce type de mécanismes de garantie (21). La Cour a par conséquent admis dans le même arrêt que, bien que la directive constitue assurément un progrès dans la voie de l'amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d'œvre dans l'ensemble de la Communauté ainsi que dans celle de l'harmonisation graduelle des législations en la matière, des différences de régime subsisteront d'un État membre à l'autre et pourront se répercuter sur la protection des travailleurs (22).
- Contrairement à la juridiction de renvoi, nous considérons que le seul fait qu'il soit question de «rémunération» aux articles 3 et 4 de la directive 80/987 ne permet de tirer aucune conclusion quant à une éventuelle qualification des prestations en cause de l'institution de garantie qui serait imposée par le droit communautaire. Cette interprétation purement littérale méconnaît que ladite directive, selon son article 2, paragraphe 2, ne porte pas atteinte au droit national en ce qui concerne le terme «rémunération». Dans l'arrêt Rodríguez Caballero (23), la Cour a interprété cette disposition en ce sens que c'est au droit national qu'il incombe de préciser le terme rémunération et d'en définir le contenu. Ainsi que la Cour l'a indiqué dans cet arrêt, cette disposition doit être juridiquement appréhendée comme un renvoi direct au droit national.
- Il nous semble d'ailleurs conforme à la directive et à l'objectif qu'elle poursuit de qualifier la créance du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie comme une créance de sécurité sociale (24). La nature juridique des créances du travailleur salarié à l'encontre de l'institution de garantie dépend de la question de savoir si l'institution de garantie répond d'une dette d'autrui, contractée par l'employeur, ou si elle fournit une prestation spécifique dont elle détermine seulement le montant par rapport à la rémunération antérieure. En vue de répondre à cette question, il importe de savoir quelle est la nature juridique de l'institution de garantie elle-même au regard de la directive. à cet égard, l'article 5 de la directive 80/987 prévoit que l'institution de garantie est alimentée financièrement par des contributions des employeurs et des pouvoirs publics. Les États membres fixent eux-mêmes les modalités précises. L'institution de garantie acquiert par conséquent plutôt le caractère d'une institution de sécurité sociale. Cet élément milite déjà en faveur de l'idée qu'il est conforme à la directive 80/987 de considérer la prestation qui est fournie par le Fonds de garantie comme une prestation autonome, avec cette conséquence que les créances du travailleur salarié à l'égard du Fonds ne doivent pas non plus avoir la même nature juridique que la créance salariale initiale pour être conformes à la directive.
- L'article 5, sous c), de la directive 80/987 prévoit, en outre, que l'obligation de paiement de l'institution de garantie vis-à -vis des travailleurs salariés concernés ne saurait être subordonnée au fait que l'employeur ait effectivement satisfait à l'obligation qui lui incombe de contribuer au financement de l'institution de garantie (25). En d'autres termes, l'institution de garantie est tenue de s'acquitter en tout état de cause de son obligation de paiement dès lors que les conditions juridiques requises à cet effet sont remplies. Cette solution tend à prévenir le risque que, par suite de l'insolvabilité de l'employeur, le travailleur salarié perde ses créances à l'égard de l'institution de garantie, alors que celle-ci a précisément pour mission de lui assurer une protection en cas d'insolvabilité de son employeur. On peut du reste inférer de cette disposition de la directive que la créance à l'encontre de l'institution de garantie n'a pas nécessairement besoin d'être assimilée en droit à la créance détenue à l'égard de l'employeur. Elle existe au contraire de plein droit, indépendamment de la capacité et de la volonté de l'employeur de s'exécuter. Nous estimons, par conséquent, qu'elle n'a pas besoin de présenter la même nature juridique que la créance existant à l'encontre de l'employeur.
- Finalement, dans le cadre de l'appréciation de la première question, il convient de tenir compte du fait qu'en vertu de l'article 6 de la directive 80/987, les États membres peuvent exclure les versements de l'employeur aux régimes légaux de sécurité sociale. En principe, ces cotisations font cependant également partie intégrante du salaire, car elles procèdent de la relation de travail réciproque et sont dues conjointement avec le salaire, même lorsque celui-ci notamment en cas d'insolvabilité n'est pas payé. La faculté laissée par la directive 80/987 de compenser différemment les préjudices découlant du non-paiement de cotisations de sécurité sociale montre donc également que la directive 80/987 ne pose pas comme condition la prise en charge de la créance salariale initiale dans la réglementation nationale.
- Par conséquent, il y a lieu de répondre à la première question que les articles 3 et 4 de la directive 80/987 ne s'opposent pas à une réglementation nationale telle que celle de la loi n° 297/82 et du décret législatif n° 80/92 qui attribue aux créances du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie une nature juridique différente de celle des créances de ce travailleur à l'encontre de son employeur.
C Sur la deuxième question
- Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si, au regard de la finalité sociale de la directive, il suffit que la réglementation nationale utilise la créance salariale initiale du travailleur salarié comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir par l'intervention de l'institution de garantie, ou s'il faut assurer à cette créance des garanties, des délais et des modalités d'exercice semblables à ceux reconnus à tout autre créance du travail dans le même ordre juridique.
- Pour pouvoir répondre à cette question, il y a lieu d'examiner tout d'abord l'article 4 de la directive 80/987, dont le paragraphe 1 dispose que les États membres ont la faculté de limiter l'obligation de paiement des institutions de garantie, visée à l'article 3. L'ouverture de la possibilité de limiter aussi bien dans le temps que dans son montant la garantie des créances par les institutions de garantie doit, d'une part, éviter que ces institutions ne soient financièrement surchargées et, d'autre part, assurer également une protection contre l'exploitation abusive du mécanisme de garantie (26). La fixation d'un plafond permet d'éviter le versement de sommes allant au-delà de la finalité sociale de la directive (27).
- Indépendamment de la finalité poursuivie par ladite réglementation, cette habilitation révèle déjà que la créance du travailleur salarié vis-à -vis de l'institution de garantie n'est pas qualitativement identique à la créance détenue à l'encontre de l'employeur en état d'insolvabilité, mais fait au contraire l'objet de restrictions qui relèvent, dans les limites strictement définies à l'article 4, paragraphes 2 et 3, du pouvoir d'appréciation des États membres. Si le législateur communautaire avait eu l'intention de placer juridiquement le travailleur salarié dans la même position vis-à -vis de l'institution de garantie que vis-à -vis de l'employeur, il aurait renoncé à une telle limitation de l'étendue de la protection conférée par la directive 80/987.
- Ne serait-ce que pour cette raison, l'interprétation selon laquelle la directive 80/987 a pour objet d'assurer à la créance vis-à -vis de l'institution de garantie un contenu, des garanties, des délais et des modalités d'exercice semblables à ceux reconnus à toute autre créance du travail dans le même ordre juridique, ne saurait être retenue.
- En outre, comme nous l'avons vu dans le cadre de notre analyse de la première question, en l'absence d'une disposition expresse dans la directive 80/987, le choix relatif à la nature juridique de la créance du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie relève en principe de la compétence des États membres. Eu égard à une divergence éventuelle en ce qui concerne la nature juridique des deux types de créances, il n'est pas à exclure que le contenu, les garanties, les délais et les modalités d'exercice des créances vis-à -vis de l'employeur et vis-à -vis de l'institution de garantie divergent également. Cela n'est cependant pas contraire au droit communautaire, dans son état actuel.
- Par voie de conséquence, il y a lieu de répondre à la deuxième question que, au regard de la finalité sociale de la directive, il suffit que la réglementation nationale utilise la créance salariale initiale du travailleur salarié comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir par l'intervention de l'institution de garantie.
D Sur la troisième question
- La troisième question vise à savoir si le droit communautaire s'oppose à ce qu'un régime de prescription tel que celui en cause au principal soit appliqué aux créances impayées des travailleurs salariés portant sur la rémunération afférente à la période déterminée conformément à l'article 4 de la directive 80/987.
- à cet égard, relevons tout d'abord que les délais impartis pour exercer les voies de recours sont des délais impératifs. Leur échéance interdit en règle générale définitivement à l'intéressé de continuer à faire contrôler par voie administrative ou judiciaire un état de choses, indépendamment de la situation juridique au fond. Cela a constamment donné lieu à des demandes visant à faire contrôler par la Cour la compatibilité de délais nationaux avec le droit communautaire.
- Le droit procédural des États membres n'est pas harmonisé. En la matière, il n'existe du reste aucune compétence législative générale de la Communauté. C'est la raison pour laquelle la Cour souligne dans sa jurisprudence que la procédure pour faire valoir des droits subjectifs communautaires est régie par le droit national (28). Ce principe communautaire également dénommé principe de l'autonomie procédurale des États membres est aussi admis dans la doctrine juridique (29).
- La directive 80/987, elle non plus, ne prévoit rien en ce qui concerne la durée des délais de forclusion ou de prescription. Dans l'arrêt Pflücke (30), la Cour a cependant relevé que les États membres sont en principe libres de prévoir dans leur droit national des dispositions fixant un délai de forclusion pour l'introduction de la demande d'un travailleur salarié visant à obtenir, selon les modalités de la directive 80/987, le paiement d'une indemnité d'insolvabilité («Konkursausfallgeld»), pour autant, toutefois, que ces dispositions respectent les principes généraux du droit communautaire.
- S'agissant de ces principes, il est de jurisprudence constante (31) que de tels délais de forclusion prévus en droit national ne peuvent être moins favorables que ceux concernant des demandes semblables de nature interne (principe d'équivalence) et ne peuvent être aménagés de manière à rendre en pratique impossible l'exercice des droits reconnus par l'ordre juridique communautaire. Or, étant donné que le droit communautaire n'établit pas de distinction entre les délais de forclusion et de prescription, mais met simplement l'accent sur la possibilité effective de faire valoir les droits qu'il confère, il nous semble raisonnable d'étendre cette jurisprudence aux règles de prescription.
- En principe, le contrôle concret de la conformité aux conditions précitées d'une règle procédurale nationale est du ressort des juridictions nationales, auxquelles il incombe, par application du principe de coopération énoncé à l'article 10 CE, d'assurer la protection juridique découlant pour les justiciables de l'effet direct des dispositions du droit communautaire. En conséquence, si le juge national constate que la règle nationale n'est, de ce point de vue, pas conforme au droit communautaire, il doit renoncer à l'appliquer (32).
- Toutefois, le contrôle abstrait des conditions précitées relève de la Cour, qui, dans le cadre du renvoi préjudiciel effectué au titre de l'article 234 CE, est chargée d'assurer l'application uniforme du droit communautaire (33).
- En l'espèce, la juridiction de renvoi considère que, en attribuant à la créance que le travailleur fait valoir à l'égard du Fonds de garantie la nature d'une créance de sécurité sociale, on établit pour ladite créance une condition moins favorable par rapport à des créances semblables invoquées à l'endroit de la procédure collective. à cet égard, la juridiction de renvoi met en relation le régime de prescription par un an prévu à l'article 2, paragraphe 5, du décret législatif n° 80/92 portant transposition de la directive 80/987, et le régime de prescription par cinq ans applicable aux créances salariales.
- Par conséquent, compte tenu de ces considérations, nous examinerons tout d'abord si le législateur national, s'agissant des délais de prescription dans le cadre de la transposition de la directive 80/987, est tenu de reprendre le délai légal national fixé pour l'exercice de créances salariales, afin de rester en conformité avec les objectifs de la directive.
- Ainsi que nous l'avons déjà indiqué dans la réponse apportée aux première et deuxième questions préjudicielles, la créance du travailleur salarié vis-à -vis de l'institution de garantie ne doit pas être qualitativement identique à la créance détenue à l'encontre de l'employeur en état d'insolvabilité (34). Elle fait au contraire l'objet de restrictions qui relèvent, dans les limites strictement définies dans la directive 80/987, du pouvoir d'appréciation des États membres. Il n'a dès lors pas été dans l'intention du législateur communautaire de placer juridiquement le travailleur salarié dans la même position vis-à -vis de l'institution de garantie que vis-à -vis de l'employeur. Ces considérations valent également en ce qui concerne les délais de prescription respectifs pour les deux créances. On peut donc en conclure que le délai d'exercice de créances salariales n'est pas non plus déterminant en ce qui concerne le délai d'exercice des créances, et la prescription de celles-ci, vis-à -vis de l'institution de garantie. Le fait que le délai imparti pour exercer des créances salariales ordinaires s'élève à cinq ans et soit ainsi sensiblement supérieur à celui prévu pour les créances à l'égard de l'institution de garantie est sans incidence parce que les deux régimes ne sont pas équivalents. Du reste, sous aucun autre aspect du principe d'équivalence, il n'y a lieu de traiter de façon identique les deux délais de prescription, car le délai de prescription de cinq ans d'une créance qui est de facto irrécouvrable ne saurait être assimilé au délai de prescription d'un an concernant une créance garantie dont le paiement est assuré par l'institution de garantie. Dans ces conditions, la législation nationale ne nous paraît pas porter atteinte au principe d'équivalence.
- Ce résultat auquel nous parvenons est corroboré par le fait que, dans certains États membres, en cas d'insolvabilité de l'employeur, le délai d'exercice de créances résultant de la relation de travail est remplacé par les délais spécifiques et surtout plus courts prévus par les dispositions en matière d'insolvabilité en tant que lex specialis. Cette circonstance illustre de manière générale que le caractère exécutoire de créances du travail peut évoluer en cas d'insolvabilité de l'employeur en fonction de la nature de l'insolvabilité , avec cette conséquence que, même en partant de la prémisse que les créances à l'égard de l'institution de garantie seraient qualifiées de créances résultant de la relation de travail, il n'en découle pas nécessairement des incidences sur les modalités de leur prescription.
- Cela repose peut-être sur l'idée que, s'agissant de la question de l'exécution de créances du travail, il n'est plus possible de se fonder exclusivement sur le rapport d'obligation synallagmatique entre l'employeur et le travailleur salarié. En effet, en cas de survenance de l'insolvabilité, un grand nombre d'intérêts doivent simultanément être pris en compte: les intérêts sociaux des travailleurs, les intérêts du syndic à un redressement ou à une liquidation rapide, que la fixation de longs délais serait susceptible d'entraver, ainsi que les intérêts des créanciers de la personne insolvable au nombre desquels figurent les travailleurs salariés à obtenir un paiement aussi complet que possible de leurs créances (35). Il appartient à la juridiction de renvoi de dire si la substitution de règles spécifiques sur l'insolvabilité aux délais du droit du travail existe également en Italie.
- L'insolvabilité constitue non seulement selon la conception qu'en ont bon nombre d'ordres juridiques nationaux, mais, à l'évidence, également dans l'esprit des auteurs de la directive 80/987, un évènement contraignant imprévu, qui exige des solutions sur mesure. La directive, comme en atteste notamment son économie générale, vise cette situation particulière au regard des salaires impayés. S'agissant des délais, elle autorise les États membres à exercer leur pouvoir d'appréciation, dès lors que l'objectif de la couverture financière transitoire de la période de chômage est respecté. On ne saurait en revanche inférer de la directive l'objectif consistant à sauvegarder des délais du droit du travail qui, dans de nombreux ordres juridiques, ne sont pas applicables en matière d'insolvabilité et que, de surcroît, le travailleur salarié d'une entreprise insolvable ne pourrait plus, en règle générale, utiliser jusqu'à leur terme en l'occurence, cinq ans à l'encontre de son employeur.
- Enfin, il reste à vérifier si le délai d'un an fixé dans la législation italienne en ce qui concerne les créances de sécurité sociale n'est pas aménagé de manière à rendre en pratique impossible l'exercice des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de sauvegarder. Ainsi que la Cour l'a jugé dans l'arrêt Pflücke (36) à propos de l'application de délais de forclusion au niveau national, il convient que la brièveté du délai n'ait pas pour conséquence que l'intéressé n'arrive pas, en pratique, à respecter ledit délai et qu'il ne bénéficie donc pas de la protection que la directive 80/987 vise précisément à lui garantir.
- Dans le même arrêt, la Cour a certes souligné qu'un délai de deux mois, compte tenu de sa brièveté, doit être justifié par des raisons impérieuses liées au principe de sécurité juridique, notamment le bon fonctionnement de l'institution de garantie (37). Elle a cependant renoncé à fixer des exigences plus précises quant à la longueur d'un délai, et encore moins un délai minimum pour l'exercice de créances à l'égard de l'institution de garantie.
- Toutefois, il ressort d'une appréciation globale de la jurisprudence pertinente (38), que la Cour considère que la fixation de délais raisonnables, par exemple pour les recours, constitue l'application du principe fondamental de sécurité juridique, raison pour laquelle elle retient en principe la conformité au droit communautaire des délais nationaux de forclusion et de prescription (39). Ainsi, dans l'arrêt Palmisani (40), la Cour, s'agissant de dommages-intérêts de particuliers en raison de la transposition tardive en droit interne de la directive 80/987, a en tout état de cause admis, en l'état actuel du droit communautaire, un délai de forclusion d'un an pour introduire un recours en indemnité. Il en va de même des délais de forclusion ou de prescription de deux (41), trois (42) ou cinq ans (43) pour des recours ayant pour objet la répétition de l'indu.
- Au regard de cette jurisprudence, nous ne voyons pas dans quelle mesure l'application d'un délai national de prescription d'un an, en tant que telle, rendrait en pratique impossible le paiement, qui est garanti par l'ordre juridique communautaire, de créances impayées des travailleurs salariés résultant de contrats de travail ou de relations de travail. Le requérant au principal avait objectivement la possibilité d'avoir connaissance du délai, puisque celui-ci est inscrit dans la loi nationale et lui était dès lors aisément accessible, contrairement à ce qui se produit souvent en cas de directives pas encore ou seulement partiellement transposées. Par ailleurs, rien n'indique qu'il ait été rendu en pratique impossible ou difficile de respecter le délai d'exercice des créances à l'égard du Fonds de garantie. Il nous semble tout à fait raisonnable et également possible de faire valoir ces créances dans un délai d'un an. Dans la situation particulière de l'insolvabilité d'un employeur, qui requiert un assainissement ou une liquidation rapide de l'entreprise en vue du désintéressement des créanciers, un tel délai est suffisant.
- Sur le fondement des principes établis par la Cour, nous parvenons dès lors à la conclusion que la réglementation nationale répond également aux exigences du principe d'effectivité.
- Une autre limite communautaire au pouvoir d'appréciation dont le législateur national dispose lors de la transposition de la directive 80/987 résulte des droits fondamentaux. Selon une jurisprudence constante, ceux-ci font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. Il est en effet admis que les exigences découlant de la protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique communautaire lient également les États membres lorsqu'ils transposent et mettent en œvre des réglementations communautaires. Par suite, ceux-ci sont tenus, dans la mesure du possible, d'appliquer ces réglementations dans des conditions qui ne méconnaissent pas lesdites exigences (44). Au nombre des droits fondamentaux figure notamment le principe général d'égalité et de non-discrimination. Ce principe exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée (45).
- Or, en l'espèce, on ne se trouve déjà pas en présence de deux situations comparables. D'une part, la directive n'implique nullement, comme nous l'avons vu, que la créance salariale détenue à l'encontre de l'employeur doive être traitée de la même manière que la créance à l'égard de l'institution de garantie. D'autre part, le requérant au principal ne saurait se prévaloir du fait qu'une inégalité serait créée entre les travailleurs salariés dans les différents États membres, d'autant plus que le législateur communautaire a réservé aux États membres une grande marge d'appréciation quant à la détermination tant de la nature juridique de la créance à l'égard de l'institution de garantie que des délais de prescription.
- Comme nous l'avons indiqué en dernier lieu dans nos conclusions présentées dans l'affaire Horvath (46), des différences entre les diverses législations nationales dans des domaines qui ne sont pas couverts par l'harmonisation ne constituent pas une discrimination. Bien au contraire, les États membres sont libres de fixer les règles dans les domaines qui relèvent de leur compétence, de sorte que le seul fait qu'une question fasse l'objet de règles différentes dans deux États membres ne saurait constituer une violation du principe d'égalité. La jurisprudence de la Cour l'a admis de longue date (47). Ainsi la Cour a-t-elle établi pour la première fois dans l'arrêt Van Dam en Zonen e.a. (48) qu'on ne saurait considérer comme contraire au principe d'égalité l'application d'une législation nationale en raison de la seule circonstance que, prétendument, d'autres États membres appliqueraient des dispositions moins rigoureuses. Cela est tout à fait clair car une interprétation contraire aboutirait à empiéter d'une manière difficilement justifiable sur la marge de manœvre législative dont disposent les États membres.
- Par conséquent, la fixation d'un délai de prescription d'un an ne permet pas non plus de conclure à une violation du principe d'égalité.
VII Conclusion
- Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre comme suit au Tribunale di Napoli:
1) Les articles 3 et 4 de la directive 80/987/CEE du Conseil, du 20 octobre 1980, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur, ne s'opposent pas à une réglementation nationale telle que la loi n° 297/82 et le décret législatif n° 80/92 qui attribue aux créances du travailleur salarié à l'égard de l'institution de garantie une autre nature qu'à celles détenues à l'encontre de son employeur.
2) Au regard de la finalité sociale de la directive, il suffit que la réglementation nationale utilise la créance salariale initiale du travailleur salarié comme un simple terme de comparaison, permettant de déterminer per relationem la prestation à garantir par l'intervention de l'institution de garantie.
3) Les principes découlant de la règlementation communautaire, et notamment les principes d'équivalence et d'effectivité, permettent d'appliquer aux créances à l'égard de l'institution de garantie un régime de prescription comportant des délais plus courts que celui appliqué aux créances salariales à l'encontre de l'employeur.
1 Langue originale: l'allemand.
2 JO L 283, p. 23.
3 GURI n° 147 du 31 mai 1982.
4 GURI du 13 février 1992, supplément ordinaire n°36, p. 26.
5 (C-19/01, C-50/01 et C-84/01, Rec. p. I2005).
6 Arrêt du 18 septembre 2003 (C-125/01, Rec. p. I9375).
7 Selon la classification thématique d'Eichenhofer, E., «Arbeitsrecht», dans Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts (éd. Dauses, M. A.), D. III, point 29, p. 9.
8 Font partie du domaine de la protection sociale des travailleurs au sein du droit du travail de l'Union européenne, outre la protection des travailleurs contre l'insolvabilité de l'employeur (régie par la directive 80/987), la protection des travailleurs en cas de licenciements collectifs (régie par la directive 98/59/CE du Conseil, du 20 juillet 1998, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux licenciements collectifs, JO L 225, p. 16) et la protection sociale des travailleurs en cas de transferts d'entreprises (régie par la directive 77/187/CEE du Conseil, du 14 février 1977, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au maintien des droits des travailleurs en cas de transferts d'entreprises, d'établissements ou de parties d'établissements, JO L 61, p. 26).
9 Voir, également, Barnard, C., EC Employment Law, 2e édition, Oxford 2000, p. 504, sur le fondement de l'article 9 de la directive 80/987.
10 En ce sens, Krimphove, D., Europäisches Arbeitsrecht, Munich 1996, p. 255.
11 Voir arrêts du 10 juillet 1997, Maso e.a. (C-373/95, Rec. p. I4051, point 56); du 14 juillet 1998, Regeling (C-125/97, Rec. p. I4493, point 20); du 18 octobre 2001, Gharehveran (C-441/99, Rec. p. I-7687, point 26), et du 11 septembre 2003, Walcher (C-201/01, Rec. p. I8827, point 38).
12 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 23 septembre 2002, modifiant la directive 80/987/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relative à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur (JO L 270, p. 10).
13 Arrêt Regeling (précité à la note 11, point 19). Au point 47 de ses conclusions présentées le 14 mai 1998 dans cette même affaire, l'avocat général Cosmas note qu'il semble que la solution consistant dans une harmonisation partielle n'a pas été choisie délibérément par le législateur communautaire, mais qu'elle a été imposée par les faits, c'est-à -dire par les divergences significatives que présentaient les législations des États membres en la matière et les difficultés pratiques que suscitait l'élaboration de règles communes susceptibles de s'appliquer de manière uniforme dans tous les États membres.
14 Arrêt Maso e.a. (précité à la note 11, point 3).
15 Arrêts du 19 novembre 1991, Francovich e.a. (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I5357, points 25 et 26); du 16 décembre 1993, Wagner Miret (C-334/92, Rec. p. I6911, point 17), et Gharehveran (précité à la note 11, point 36).
16 Voir arrêts du 16 décembre 2004, Olaso Valero (C-520/03, Rec. p. I12065, point 31), et du 12 décembre 2002, Rodríguez Caballero (C-442/00, Rec. p. I'11915, point 27).
17 Voir notamment arrêts du 18 novembre 1999, Teckal (C-107/98, Rec. p. I8121, point 33); du 23 janvier 2003, Makedoniko Metro et Michaniki (C-57/01, Rec. p. I'1091, point 55), et Barsotti e.a. (précité à la note 5, point 30).
18 Voir point 52 des présentes conclusions.
19 [Début de note sans objet pour la version française des présentes conclusions] La notion française d'«obligation de résultat» est d'ailleurs devenue courante dans la doctrine (voir Lenaerts, K./Van Nuffel, P., Constitutional Law of the European Union, 2e édition, Londres, 2006, point 17-123, p. 768).
20 Arrêt du 9 novembre 1995, Francovich II (C-479/93, Rec. p. I3843, points 25 et 26). La Cour y a renvoyé à la proposition de directive présentée par la Commission au Conseil le 13 avril 1978 (JO C 135, p. 2). Il en ressort que, avant l'adoption de la directive, il existait déjà dans plusieurs États membres des institutions destinées à garantir les droits des travailleurs en cas d'insolvabilité de l'employeur avec, toutefois, des régimes très différents, mais que, en revanche, ces institutions faisaient défaut dans un certain nombre d'États membres.
21 En République fédérale d'Allemagne, il existait depuis 1974, soit avant l'entrée en vigueur de la directive 80/987, des dispositions relatives à l'indemnité d'insolvabilité («Insolvenzgeld»). L'introduction de l'indemnité d'insolvabilité était due, à l'époque, à la récession du début des années 1970, qui avait encore accru le nombre d'entreprises défaillantes et aggravé la situation des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. En 1974, le gouvernement fédéral allemand tablait sur des pertes de salaires annuelles allant de 20 à 50 millions de DM pour les travailleurs. Une adaptation de la législation à l'évolution des structures économiques et sociales a par conséquent été jugée urgente (voir Grepl, M., Die Funktionen des Insolvenzgeldes unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Rechts, Hambourg 2008, p. 8). La Belgique est cependant considérée comme étant l'un des tout premiers États membres à avoir introduit le système de garantie, puisqu'un Fonds de garantie approprié a été institué dès les années 1960 (voir Servais, J.-M., Droit Social de l'Union Européenne, Bruxelles 2008, p. 182). Avant l'introduction de l'indemnité d'insolvabilité dans sa forme actuelle, la protection du travailleur était en outre assurée dans plusieurs États membres grâce à l'octroi d'un privilège des créances salariales. Cette solution consistait à considérer les arriérés de salaires, antérieurs à l'ouverture de la procédure collective, comme des créances de premier rang dans ladite procédure collective. Toutefois, cette méthode s'est progressivement révélée insuffisante pour assurer la protection des travailleurs salariés.
22 Voir arrêt Francovich II (précité à la note 20, points 20 et 27).
23 Arrêt précité à la note 16.
24 Servais, J.-M., op. cit. (précité à la note 21), p. 182, semble être du même avis. Il fait observer que les principes de fonctionnement des institutions de garantie s'apparentent à ceux de la sécurité sociale: caractère obligatoire, solidarité, financement (sauf exceptions) par des cotisations calculées sur la base du salaire, gestion par des institutions autonomes du point de vue administratif, financier et juridique.
25 Fuchs, M./Marhold, F., Europäisches Arbeitsrecht, 2e édition, Vienne 2006, p. 169.
26 En ce sens, Fuchs, M./Marhold, F., op. cit. (note 25), p. 169 et suiv., et Teyssié, B., Droit européen du travail, 2e édition, Paris 2003, p. 220.
27 Selon Teyssié, B., op. cit. (note 26), p. 220, les États membres peuvent donc éviter, en fixant un plafond, que les prestations fournies n'excèdent ce qui est garanti par la finalité sociale de la directive, sans pour autant porter atteinte à celle-ci. Voir également, dans le même sens, Guggenbühl, A./Leclerc, S., Droit social européen des travailleurs salariés et indépendants Recueil de la législation et de la jurisprudence de l'Union européenne, Bruxelles 1995, p. 518, et Grepl, M., op. cit. (note 21), p. 34, qui estiment que la fixation d'un plafond vise à éviter un dépassement de la finalité sociale de la directive dans un cas particulier.
28 Le principe de l'autonomie institutionnelle et procédurale des États membres veut que ceux-ci appliquent en principe le droit communautaire selon leur droit administratif national et leur procédure administrative nationale. Voir à cet égard, à propos de l'exécution directe du droit douanier communautaire par les États membres, nos observations dans les conclusions présentées le 3 mai 2007 dans l'affaire Zefeser (arrêt du 18 décembre 2007, (C-62/06, Rec. p. I11995, point 36). Selon une jurisprudence constante de la Cour, en l'absence de réglementation communautaire en la matière, il appartient à l'ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit communautaire. Voir, en ce sens, arrêts du 16 décembre 1976, Rewe (33/76, Rec. p. 1989, point 5) et Comet-45/76, Rec. p. 2043, point 13); du 14 décembre 1995, Peterbroeck (C-312/93, Rec. I-4599, point 12); du 20 septembre 2001, Courage et Crehan (C-453/99, Rec. p. I6297, point 29); du 11 septembre 2003, Safalero (C-3/01, Rec. p. I-8679, point 49); du 13 mars 2007, Unibet (C-32/05, Rec. p. I'2271, point 39); du 7 juin 2007, Van der Weerd e.a. (C-22/05 à C-225/05, Rec. p. I4233, point 28), ainsi que du 12 février 2008, Kempter (C-2/06, Rec. p. I'411, point 57).
29 Voir Stettner, R., «Verwaltungsvollzug», dans Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts (éd. Dauses, M. A.), B. III, point 30; Voß, R., dans Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 135 CE, points 4 et 9 (complément janvier 2004); Kahl, W., Kommentar zum EUV/EGV, 1ère édition (1999), article 10, p. 377, point 24, ainsi que Lenaerts, K./Arts, D./Maselis, I., Procedural Law of the European Union, 2e édition, Londres 2006, p. 83, point 3-001.
30 Arrêt du 18 septembre 2003 (C-125/01, Rec. p. I-9375, point 33).
31 Voir notamment arrêt Pflücke (précité à la note 30, point 34) et, d'une manière générale, arrêts Rewe (précité à la note 28, point 5), et Comet (précité à la note 28, points 13 et 16) ; Francovich e.a. (précité à la note 15, point 43) ; Peterbroeck (précité à la note 28, points 14 et suiv.) ; du 10 juillet 1997, Palmisani, (C-261/95, Rec. p. I4025, point 27) ; du 1er juin 1999, Eco Swiss (C-126/97, Rec. p. I3055, point 45) ; du 22 février 2001, Camarotto et Vignone (C-52/99 et C-53/99, Rec. p. I1395, points 28 et 30) ; Courage et Crehan (précité à la note 28, point 29) ; du 6 juin 2002, Sapod Audic (C-159/00, Rec. p. I5031, point 52), et du 13 juillet 2006, Manfredi (C-295/04 à C-298/04, Rec. p. I6619, point 62).
32 à cet égard, il résulte d'une jurisprudence constante que, si la juridiction nationale constate que la disposition nationale prévoyant un délai de forclusion n'est pas conforme aux exigences du droit communautaire et que, de plus, aucune interprétation conforme de cette disposition n'est possible, elle doit refuser d'appliquer celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 9 mars 1978, Simmenthal, 106/77, Rec. p. 629, point 21, du 14 juillet 1994, Faccini Dori, C-91/92, Rec. p. I3325, point 26, du 19 novembre 2002, Kurz, C-188/00, Rec. p. I10691, point 69, et Pflücke, précité à la note 30, point 48). Voir également en ce sens, conclusions de l'avocat général Cosmas dans l'affaire Palmisani (arrêt précité à la note 31, point 20).
33 Voir les conclusions de l'avocat général Cosmas dans l'affaire Palmisani (précitée à la note 32, point 21) ainsi que l'arrêt rendu dans cette même affaire (précité à la note 30, point 33).
34 Voir points 61 et 70 des présentes conclusions.
35 Une procédure d'insolvabilité a pour objectif de parvenir à désintéresser collectivement les créanciers d'un débiteur. Le désintéressement des créanciers est poursuivi au moyen de la réalisation du patrimoine du débiteur défaillant, trois voies étant offertes à cet effet : 1) Dans la plupart des cas, les actifs sont réalisés en numéraire et la somme ainsi obtenue est répartie entre les créanciers. On parle alors de liquidation du patrimoine. 2) à l'égard d'entreprises, le redressement entre également en ligne de compte. Dans ce cas, le patrimoine est utilisé au profit des créanciers en ce sens que en règle générale, après des investissements et des restructurations non négligeables il est de nouveau mis en l'état d'atteindre une rentabilité permettant de désintéresser les créanciers. 3) Enfin, il faut mentionner la solution d'un assainissement par cession, consistant à céder une entreprise viable (ou une branche de celle-ci) à d'autres sujets de droit, tel un concurrent ou une société de cantonnement (Auffanggesellschaft), pour répartir ensuite le prix en tant que produit de la vente entre les créanciers de l'ancien détenteur de l'entreprise (voir, à cet égard, Bork, R., Einführung in das Insolvenzrecht, 4e édition, Tübingen 2005, p. 2 et suiv.).
36 Arrêt précité à la note 30, point 37.
37 Ibidem, point 39.
38 Voir la jurisprudence mentionnée dans la note 31 des présentes conclusions.
39 Voir, à propos de la compatibilité des délais nationaux de forclusion et de prescription avec le droit communautaire, le point 94 de nos conclusions présentées le 4 septembre 2008 dans l'affaire Danske Slagterier (C-445/06, arrêt du 24 mars 2009, non encore publié au Recueil). En ce sens, voir également Von Bogdandy, A., dans Grabitz E./Hilf, M., op. cit. (note 29), article 10, points 48, 54 et 54a.
40 Arrêt précité à la note 31. Dans cette affaire, il s'agissait dans le litige au principal d'un recours tendant à la réparation du préjudice subi du fait de la transposition tardive de la directive 80/987.
41 Arrêt Camarotto et Vignone (précité à la note 31, point 30).
42 Arrêt du 15 septembre 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I4951).
43 Arrêts du 17 juillet 1997, Haahr Petroleum (C-90/94, Rec. p. 4085, point 49), et du 2 décembre 1997, Fantask e.a. (C-188/95, Rec. p. I-6783, point 49).
44 Voir arrêts du 24 mars 1994, Bostock (C-2/92, Rec. p. I955, point 16) ; du 13 avril 2000, Karlsson e.a. (C-292/97, Rec. p. I2737, point 37), et Rodríguez Caballero (précité à la note 16, point 30).
45 Voir, par exemple, arrêts du 12 juillet 2001, Jippes (C-189/01, Rec. p. I5689, point 129), Rodríguez Caballero (précité à la note 16, point 32) ; du 23 novembre 1999, Portugal/Conseil (C-149/96, Rec. p. I8395, point 91) ; Francovich II (précité à la note 20, point 23), et du 13 décembre 1994, SMW Winzersekt (C-06/93, Rec. p. I5555, point 30).
46 Conclusions du 3 février 2009, dans l'affaire Horvath (C-428/07, points 112 à 114), encore pendante devant la Cour.
47 Voir arrêts du 13 février 1969, Walt Wilhelm (14/68, Rec. p. 1, point 13) ; du 28 juin 1978, Kenny (1/78, Rec. p. 1489, point 18) ; du 30 novembre 1979, Bussone (31/78, Rec. p. 2429, point 38 et suiv.) ; du 7 avril 1979, Auer (136/78, Rec. p. 437, points 23 à 26) ; du 3 juillet 1979, Van Dam en Zonen e.a. (185/78 à 204/78, Rec. p. 2345, point 10) ; du 14 juillet 1981, Oebel (155/80, Rec. p. 1993, point 9) ; du 25 janvier 1983, Smit-126/82, Rec. p. 73, point 27) ; du 7 mai 1992, Wood et Cowie (C-251/90 et C-252/90, Rec. p. I2873, point 19) ; du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C-267/91 et C-268/91, Rec. p. I6097, point 8) ; du 14 février 1995, Schumacker (C-279/93, Rec. p. I225, point 21), et du 1er février 1996, Perfili (C-77/94, Rec. p. I161, point 17).
48 Arrêt précité à la note 47, point 10. Cette jurisprudence a été reprise dans les arrêts Oebel (point 9), Smit (point 27), Wood et Cowie (point 19) ainsi que Perfili (point 17), tous mentionnés dans la note 47.
