Syndial v Commission (Order : Sixth Chamber) French Text [2016] EUECJ T-581/15 (25 May 2016)

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« Recours en annulation - Accès aux documents - Règlement (CE) n° 1049/2001 - Documents concernant une procédure en manquement à l’encontre de l’Italie - Éventuel non-respect des directives 2011/92/UE et 1999/13/CE - Assainissement d’un ancien site industriel (Cengio-Saliceto) - Refus d’accès - Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »

Syndial SpA - Attività Diversificate, établie à San Donato Milanese (Italie), représentée par M^es L. Acquarone et S. Grassi, avocats,

Commission européenne, représentée par MM. J. Baquero Cruz et D. Nardi, en qualité d’agents,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 3 août 2015 refusant d’accorder à la requérante l’accès aux documents concernant la procédure relative à un éventuel manquement de la République italienne à ses obligations découlant de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), ainsi que de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO 1999, L 182, p. 1),

composé de MM. S. Frimodt Nielsen, président, F. Dehousse et A. M. Collins (rapporteur), juges,

1 En 2002, la requérante, Syndial SpA - Attività Diversificate, est devenue propriétaire d’un site industriel à Cengio-Saliceto (Italie). Exploité depuis la fin du XIX^e siècle jusqu’en 1999, ce site était contaminé par des activités de fabrication d’explosifs et de production de couleurs synthétiques. Par décret ministériel du 20 octobre 1999, la République italienne a classé ce site en raison de sa pollution.

2 Par décision du 17 mars 2003, à la suite de l’approbation par la République italienne d’un projet d’assainissement du site industriel de Cengio-Saliceto, la requérante a pris en charge les activités d’assainissement et de sécurisation du site en qualité de propriétaire non fautif.

3 Le 15 mars 2011, la Commission a envoyé à un avis motivé à la République italienne dans le cadre de la procédure d’infraction 2009/4426 portant sur la mise en œuvre potentiellement incorrecte de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), ainsi que de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO 1999, L 182, p. 1), se rapportant au projet d’assainissement du site industriel de Cengio-Saliceto.

4 Le 1^er août 2014, la requérante a été informée, par la République italienne, de l’ouverture par la Commission de la procédure d’infraction 2009/4426. À cette occasion, la République italienne a invité la requérante à fournir les informations et les documents pertinents concernant le projet d’assainissement du site en question.

5 Le 6 août 2014 et le 2 février 2015, la requérante a participé à des réunions avec les autorités italiennes concernant ce dossier.

6 Le 6 mai 2015, la requérante a présenté à la Commission une demande initiale d’accès aux documents relatifs à la procédure d’infraction 2009/4426.

7 Par lettre du 16 juin 2015, la Commission a rejeté cette demande d’accès en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

8 Le 3 juillet 2015, la requérante a présenté une demande confirmative d’accès aux documents en vertu du règlement n° 1049/2001. La demande visait, à titre principal, l’accès intégral au dossier de la procédure d’infraction et, à titre subsidiaire, l’accès partiel à ce dossier, ainsi qu’à la liste des pièces du dossier.

9 Par lettre du 3 août 2015, la Commission a confirmé le refus d’accès aux documents figurant dans le dossier de la procédure d’infraction 2009/4426 sur la base de l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, à savoir la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (ci-après la « décision attaquée »). Selon la décision attaquée, la procédure d’infraction 2009/4429 était encore en cours au moment de la demande d’accès. Dès lors, la divulgation des documents dans le dossier de ladite procédure risquerait de porter atteinte au dialogue entre la Commission et la République italienne. Partant, la décision attaquée a fondé son refus sur la présomption générale de non-divulgation des documents de la procédure en manquement pendant la phase précontentieuse de celle-ci. Par ailleurs, la décision attaquée a conclu qu’aucun intérêt public supérieur ne justifiait la divulgation et qu’il n’était pas possible d’accorder un accès partiel, car les documents demandés rentraient intégralement dans l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001.

10 La requérante a introduit le présent recours par requête déposée au greffe du Tribunal le 1^er octobre 2015.

13 Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.

14 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.

15 À l’appui de sa demande d’annulation, la requérante soulève deux moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, lu conjointement avec le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), et, le second, de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001.

Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, lu conjointement avec le règlement n° 1367/2006

16 Par le premier moyen, la requérante fait valoir que la Commission n’a pas correctement appliqué l’exception au droit d’accès aux documents fondée sur la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. En particulier, la requérante invoque l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents visés, en vertu du dernier membre de phrase de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.

17 À cette fin, la requérante semble avancer, en substance, les arguments suivants.

18 Premièrement, elle soutient que sa demande d’accès visait à s’assurer que la Commission disposait dans son dossier des éléments fondamentaux pour prendre sa décision. À cet égard, la requérante invoque les principes de bonne administration, reconnus par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Par ailleurs, elle émet des doutes quant au fait que la protection de l’intérêt commun soit assurée en l’espèce, notamment en raison du changement d’attitude de la République italienne, qui se serait limitée à accepter les griefs soulevés par la Commission.

19 Deuxièmement, la requérante relève que la procédure en infraction a été entamée à la suite d’une plainte déposée par une association de défense de l’environnement. À cet égard, elle ajoute que, même si l’auteur de la plainte avait estimé poursuivre l’intérêt public, le principe du contradictoire et le principe d’équité exigeraient qu’elle ait accès aux documents demandés.

20 Troisièmement, la requérante invoque l’existence d’une procédure en responsabilité non contractuelle introduite contre elle par la République italienne devant les juridictions nationales, en rapport avec l’assainissement du site en question.

21 Quatrièmement, la requérante suggère que sa demande d’accès vise la protection de l’environnement et la bonne gestion des ressources consacrées à cette fin

22 Au vu de ce qui précède, la requérante considère que l’intérêt sous-jacent à sa demande n’est pas privé mais public.

23 Dans ce contexte, la requérante invoque par ailleurs le droit d’accès à l’information environnementale reconnu par la convention d’Aarhus, à laquelle l’Union a adhéré. À cet égard, elle relève que, selon le considérant 15 du règlement n° 1367/2006, « [l]es motifs de refus en ce qui concerne l’accès aux informations environnementales devraient être interprétés de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présente pour le public et du fait que les informations demandées ont ou non trait à des émissions dans l’environnement ».

24 De plus, aux termes de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1367/2006, « la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement ».

25 Dès lors, selon la requérante, l’approche restrictive de la décision attaquée serait contraire à ces dispositions.

27 À titre liminaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés par la législation de l’Union. Par ailleurs, ce même droit est reconnu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux.

28 Le règlement n° 1049/2001 vise, comme l’indiquent le considérant 4 et l’article 1^er de celui-ci, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible. Il ressort également de ce règlement, notamment du considérant 11 et de l’article 4 de celui-ci qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 40). Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêt du 13 septembre 2013, ClientEarth/Commission, T-111/11, EU:T:2013:482, point 48).

29 En vertu de l’exception invoquée par la Commission, à savoir celle figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.

30 Il en découle que le régime des exceptions prévu à cet article 4, et notamment au paragraphe 2 de celui-ci, est fondé sur une mise en balance des intérêts qui s’opposent dans une situation donnée, à savoir, d’une part, les intérêts qui seraient favorisés par la divulgation des documents concernés et, d’autre part, ceux qui seraient menacés par cette divulgation. La décision prise sur une demande d’accès à des documents dépend de la question de savoir quel est l’intérêt qui doit prévaloir dans le cas d’espèce (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 42).

31 Dans la présente affaire, il est constant que les documents visés par la demande de la requérante relèvent d’une activité « d’enquête », au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. En effet, elle demande l’accès aux documents dans le dossier administratif de la Commission concernant une procédure d’infraction ouverte contre la République italienne, ce qui constitue indéniablement une activité d’enquête.

32 Or, pour justifier le refus d’accès à un document dont la divulgation a été demandée, il ne suffit pas, en principe, que ce document relève d’une activité mentionnée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001. L’institution concernée doit également fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès audit document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à cet article (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 44, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 68).

33 Toutefois, la jurisprudence a reconnu qu’il est loisible à l’institution concernée de se fonder, à cet égard, sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 45, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 69).

34 Il y a lieu de constater que, selon la jurisprudence, il peut être présumé que la divulgation des documents afférents à une procédure en manquement, au cours de la phase précontentieuse de celle-ci, risque d’altérer le caractère de cette procédure ainsi que d’en modifier le déroulement et que, partant, cette divulgation porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001 (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 65).

35 Dès lors, la décision attaquée ne saurait être critiquée pour avoir fondé son refus sur l’existence d’une présomption générale de non-divulgation couvrant les documents relatifs à la procédure d’infraction contre la République italienne, qui était en cours au moment de la demande d’accès.

36 Cette présomption générale n’exclut pas la possibilité de démontrer qu’un document donné, dont la divulgation est demandée, n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 66).

37 Il incombe toutefois au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances fondant un intérêt public supérieur qui justifie la divulgation des documents concernés (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 94, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 90).

38 À cet égard, l’intérêt public supérieur susceptible de justifier la divulgation d’un document ne doit, certes, pas nécessairement être distinct des principes qui sous-tendent le règlement n° 1049/2001 (arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 92, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 92).

39 En l’espèce, premièrement, la requérante invoque l’intérêt à assurer que la Commission dispose des éléments nécessaires pour prendre sa décision, ainsi que les principes de bonne administration reconnus par la charte des droits fondamentaux. À cet égard, il y a lieu constater qu’il n’appartient pas à la requérante de vérifier si la Commission dispose des éléments nécessaires pour prendre une décision dans le cadre des missions qui lui ont été confiées par l’article 258 TFUE. De plus, selon la jurisprudence, des considérations générales, comme celles invoquées par la requérante, ne sauraient être de nature à établir que le principe de transparence ou les principes de bonne administration présentaient, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant le refus de divulgation des documents en question (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 93, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 93).

40 Par ailleurs, le prétendu changement d’attitude de la République italienne est dépourvu de toute pertinence pour la question de l’existence d’un intérêt public supérieur dans la divulgation des documents demandés par la requérante.

41 Dans ce contexte, il convient de relever que la jurisprudence a rejeté l’existence d’un intérêt public supérieur dans le cadre d’une demande d’accès aux documents d’une procédure d’infraction en cours en matière environnementale, introduite par une organisation non gouvernementale de protection de l’environnement, afin d’être en mesure de compléter les informations dont disposait la Commission (arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 95). Ces considérations confirment le rejet des arguments avancés par la requérante en l’espèce.

42 Deuxièmement, s’agissant de l’argument concernant le principe du contradictoire et le principe d’équité en raison du fait que la procédure d’infraction avait été prétendument entamée à la suite d’une plainte déposée par un tiers, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, les particuliers ne sont pas parties aux procédures d’infraction et, partant, ne peuvent pas invoquer les droits de la défense, comme le principe du contradictoire (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2001, Petrie e.a./Commission, T-191/99, EU:T:2001:284, point 70). De plus, dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE, les particuliers, y compris les personnes ayant déposé une plainte, ne bénéficient pas de droits procéduraux leur permettant d’exiger que la Commission les entende (voir, en ce sens, ordonnance du 17 juillet 1998, Sateba/Commission, C-422/97 P, EU:C:1998:395, point 42). Dès lors, cet argument doit être rejeté.

43 Troisièmement, en ce qui concerne l’argument relatif à l’existence d’un litige pendant devant les juridictions nationales, auquel la requérante est partie, il convient de rappeler que le règlement n° 1049/2001 a pour objet d’ouvrir un droit d’accès du public en général aux documents des institutions et non d’édicter des règles destinées à protéger l’intérêt spécifique que telle ou telle personne pourrait avoir à accéder à l’un de ceux-ci (arrêt du 1^er février 2007, Sison/Conseil, C-266/05 P, EU:C:2007:75, point 43). Dès lors, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’appréciation de l’existence d’un intérêt public supérieur (arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T-391/03 et T-70/04, EU:T:2006:190, point 137, et du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T-181/10, non publié, EU:T:2014:139, point 144).

44 De plus, il ressort d’une jurisprudence constante que le fait que les documents demandés puissent s’avérer nécessaires à la défense de la requérante dans le cadre d’un recours constitue un intérêt privé (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, point 146, et du 20 mars 2014, Reagens/Commission, T-181/10, non publié, EU:T:2014:139, points 145 et 146). Dès lors, l’argument de la requérante sur ce point ne saurait être accueilli.

45 Quatrièmement, pour autant que la requérante soutient que sa demande vise la protection de l’environnement et la bonne gestion des ressources consacrées à cette fin, des considérations aussi générales ne sauraient être retenues pour justifier l’accès aux documents demandés (voir, en ce sens, arrêts du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 93, et du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission, C-612/13 P, EU:C:2015:486, point 93).

46 Eu égard aux considérations qui précèdent, la requérante n’a pas démontré l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents en cause, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, dernier membre de phrase, du règlement n° 1049/2001.

47 Cette conclusion ne saurait être infirmée par l’argument de la requérante concernant le règlement n° 1367/2006. En effet, il résulte du libellé de l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement, que la règle qui y est édictée, selon laquelle la divulgation est réputée présenter un intérêt public supérieur lorsque les informations demandées ont trait à des émissions dans l’environnement, ne s’applique pas aux « enquêtes, notamment celles relatives à de possibles manquements du droit communautaire » (voir, en ce sens, arrêt du 14 novembre 2013, LPN et Finlande/Commission, C-514/11 P et C-605/11 P, EU:C:2013:738, point 80).

48 Au vu de ce qui précède, le premier moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.

Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001

49 Par le second moyen, la requérante fait valoir, à titre subsidiaire, que la Commission aurait dû accorder un accès partiel aux documents demandés en vertu de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001.

50 À cet égard, elle soutient que la Commission aurait dû lui accorder l’accès à la liste des documents dans le dossier de la procédure d’infraction, car cela ne pouvait pas nuire à la coopération entre la République italienne et la Commission. Par ailleurs, la Commission aurait pu se limiter à lui indiquer les documents fournis par la République italienne, lui fournir l’avis complémentaire du 26 mars 2015 ou au moins lui indiquer l’auteur de la plainte.

52 Conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions visées aux paragraphes précédents de ce même article 4, les autres parties du document sont divulguées.

53 Sur l’argument tiré d’une interprétation erronée de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, relatif au droit d’accès partiel, il convient de relever que les présomptions générales, comme celle concernant l’accès aux documents afférents à une procédure d’infraction en cours, signifient que les documents couverts par celles-ci échappent à l’obligation d’une divulgation, intégrale ou partielle, de leur contenu (voir, en ce sens, arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, point 133, et du 25 mars 2015, Sea Handling/Commission, T-456/13, non publié, EU:T:2015:185, point 91).

54 Or, en l’espèce, ainsi qu’il a été jugé dans le cadre de l’appréciation du Tribunal sur le premier moyen, c’est à bon droit que la Commission a appliqué la présomption générale de non-divulgation des documents demandés. En l’absence de preuve fournie par la requérante que certaines parties des documents visés par la demande n’étaient pas couvertes par la présomption ou qu’il existait un intérêt public supérieur dans la divulgation de certaines parties des documents en cause, il y a lieu de conclure que la Commission n’a pas violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, relatif au droit d’accès partiel.

55 Dès lors, le second moyen doit être rejeté comme étant manifestement non fondé.

56 La requérante demande au Tribunal de constater son droit à être formellement entendue par la Commission pour clarifier et confirmer les informations dont celle-ci dispose dans le cadre de la procédure d’infraction 2009/4426 contre la République italienne.

57 Par ce chef de conclusions, la requérante demande, en substance, au Tribunal qu’il ordonne à la Commission de l’entendre formellement dans le cadre de la procédure d’infraction 2009/4426 ou, à tout le moins, qu’il constate l’existence de son droit à être entendue par la Commission.

58 Selon une jurisprudence constante, il convient de constater que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’est compétent ni pour prononcer des arrêts déclaratoires ni pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union ou pour se substituer à ces derniers (ordonnance du 27 janvier 2014, Stolz/Parlement et Commission, T-582/13, non publiée, EU:T:2014:69, point 10).

59 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter cette demande comme manifestement irrecevable.

60 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de celle-ci.

2) Syndial SpA - Attività Diversificate est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.

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