Portugal v Commission (Order) French Text [2021] EUECJ T-95/21

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« Référé – Aides d’État – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère – Application de ce régime d’aides en violation des décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final de la Commission – Décision déclarant le régime d’aides incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides – Demande de mesures provisoires – Défaut d’urgence »

République portugaise, représentée par MM. L. Inez Fernandes, L. Borrego, M^mes P. Barros da Costa, M. Marques et A. Soares de Freitas, en qualité d’agents, assistés de M^es M. Gorjão‑Henriques et A. Saavedra, avocats,

Commission européenne, représentée par MM. P. Arenas et G. Braga da Cruz, en qualité d’agents,

ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant à l’octroi de mesures provisoires visant, d’une part, à obtenir le sursis à l’exécution de la décision C(2020) 8550 final de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis à exécution par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (ZFM) – Régime III et, d’autre part, à ce qu’il soit ordonné à la Commission de ne pas publier au Journal officiel de l’Union européenne cette décision jusqu’à ce qu’un arrêt soit rendu dans la procédure au principal,

1 Le 27 juin 2007, la Commission des Communautés européennes a, par la décision C(2007) 3037 final (ci‑après la « décision de 2007 »), autorisé le régime d’aides « Zona Franca da Madeira (zone franche de Madère, Portugal) (ZFM) – Régime III » (N 421/2006), destiné à favoriser le développement régional et à diversifier la structure économique de Madère.

2 Ce régime d’aides prévoyait l’établissement d’un régime fiscal préférentiel et était constitué par une zone franche industrielle, un centre de services internationaux et un registre maritime international (MAR). Ce régime a été autorisé pour la période comprise entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2013. Les entreprises enregistrées et autorisées dans le cadre du régime avant le 31 décembre 2013 pouvaient bénéficier d’une réduction de l’impôt sur les sociétés ou d’autres exonérations fiscales jusqu’au 31 décembre 2020.

3 Dans la décision de 2007, la Commission a considéré que la région autonome de Madère était une région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE et qu’elle pouvait à ce titre bénéficier des aides au fonctionnement à finalité régionale en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE.

4 La décision de 2007 a autorisé l’octroi d’aides sous la forme d’une réduction de l’impôt sur les bénéfices provenant d’activités effectivement et matériellement exercées à Madère, d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la zone franche de Madère, à concurrence de montants d’aide maximaux fondés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base d’imposition annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds ont été déterminés en fonction du nombre d’emplois maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice.

5 Le 2 juillet 2013, la Commission a autorisé, par la décision C(2013) 4043 final, dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci‑après la « décision de 2013 »), une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base d’imposition auxquels s’appliquait la réduction de l’impôt sur les sociétés. Selon les autorités portugaises, toutes les autres conditions du régime approuvé par la Commission par la décision de 2007 demeuraient inchangées.

6 Le 12 mars 2015, dans le cadre de l’examen des régimes d’aides existants prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, la Commission a demandé des informations à la République portugaise, afin d’examiner la conformité du régime de la ZFM notamment avec la décision de 2007 et la décision de 2013.

7 Le 6 juillet 2018, la Commission a, après avoir examiné les informations transmises par la République portugaise, informé cette dernière de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime de la ZFM.

8 Le 15 mars 2019, cette décision d’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne et la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur ce régime d’aides.

9 Le 4 décembre 2020, la Commission a adopté la décision C(2020) 8550 final, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis à exécution par la République portugaise en faveur de la zone franche de Madère (ZFM) – Régime III (ci‑après la « décision attaquée »).

10 À l’article 1^er de la décision attaquée, la Commission a déclaré que, dans la mesure où le régime d’aides ZFM – Régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013, il avait été exécuté illégalement par cette dernière en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et était incompatible avec le marché intérieur.

11 À l’article 4, paragraphe 1, de la décision attaquée, la Commission a déclaré que la République portugaise devait procéder à la récupération auprès des bénéficiaires des aides incompatibles accordées en vertu dudit régime.

12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 février 2021, la République portugaise a introduit un recours tendant, notamment, à l’annulation de l’article 1^er, ainsi que des articles 4 à 6 de la décision attaquée.

13 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 mars 2021, la République portugaise a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– surseoir à l’exécution de la décision attaquée, jusqu’à ce qu’un arrêt soit rendu dans la procédure au principal ;

– adopter des mesures provisoires consistant en une injonction visant à empêcher la publication de la décision attaquée par la Commission au Journal officiel de l’Union européenne , jusqu’à ce qu’un arrêt soit rendu dans la procédure au principal ;

– citer par ordonnance des témoins afin de les interroger, dans la mesure où cela s’avère nécessaire pour établir les faits allégués ;

14 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 18 mars 2021, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

15 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

16 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

17 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

18 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

19 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

20 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

21 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union (ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27).

22 Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

23 En outre, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, point 24 et jurisprudence citée).

24 Il est également de jurisprudence constante que, pour pouvoir apprécier si toutes les conditions mentionnées aux points 22 et 23 ci‑dessus sont remplies, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T‑476/17 R, EU:T:2018:407, point 27 et jurisprudence citée).

25 La présente demande en référé émanant de la République portugaise, il convient de relever que les États membres sont responsables des intérêts considérés comme généraux sur le plan national. Par conséquent, ils peuvent en assurer la défense dans le cadre d’une procédure de référé et demander l’octroi de mesures provisoires en alléguant, notamment, que la mesure contestée risque de compromettre sérieusement l’accomplissement de leurs missions étatiques et l’ordre public. Les États membres peuvent, en outre, faire état de préjudices affectant un secteur de leur économie, notamment lorsque la mesure contestée est susceptible d’avoir des répercussions défavorables sur le niveau de l’emploi et sur le coût de la vie. En revanche, il n’est pas suffisant pour eux d’invoquer le préjudice que subirait un nombre limité d’entreprises lorsque ces dernières, prises individuellement, ne représentent pas un secteur entier de l’économie nationale (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 24).

26 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si la République portugaise parvient à démontrer l’urgence.

27 En l’espèce, la République portugaise fait valoir, en substance, que la région autonome de Madère, qui est une région ultrapériphérique, subira sur le plan économique, social et fiscal, un préjudice grave et irréparable dans un contexte de crise pandémique. Elle ne saurait donc attendre qu’une décision définitive soit arrêtée dans la procédure au principal. Selon la République portugaise, la décision attaquée constitue une menace directe pour l’existence du régime III de la ZFM et une menace indirecte pour le régime IV, dès lors que l’obligation de récupérer les aides, ordonnée par la décision attaquée, l’incertitude relative au cadre juridique et l’action de la Commission ont déjà conduit à la délocalisation de nombreuses sociétés enregistrées dans la ZFM vers d’autres États membres de l’Union qui disposent de régimes fiscaux plus attractifs, en particulier celles de dimension internationale. À cet égard, la République portugaise précise que, à la suite de l’adoption de la décision attaquée, c’est‑à‑dire en décembre 2020 et en janvier 2021, 57 et 33 licences permettant d’exercer des activités dans la ZFM ont respectivement été annulées. Cette situation remettrait en cause les recettes fiscales de la région autonome de Madère ainsi que sa contribution au budget régional et aux politiques publiques, le nombre d’emplois créés, les investissements réalisés et l’internationalisation de l’économie régionale, qui sont autant d’éléments cruciaux pour la viabilité économique et sociale de la région autonome de Madère. La République portugaise conclut que l’exécution de la décision attaquée engendra une fragilisation de la ZFM, voire sa disparition, ce qui compromettra sérieusement l’objectif prévu à l’article 349 TFUE de solidarité de l’Union avec les régions ultrapériphériques.

28 De l’avis de la Commission, en revanche, la République portugaise n’est pas parvenue à établir que la condition relative à l’urgence était remplie.

29 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 108, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE prévoit que, si la Commission constate qu’une aide d’État n’est pas compatible avec le marché intérieur ou que cette aide est appliquée de façon abusive, elle décide que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu’elle détermine. Il s’ensuit que l’intérêt général au nom duquel la Commission exerce les fonctions qui lui sont confiées par l’article 108, paragraphe 2, TFUE, afin de garantir que le fonctionnement du marché intérieur ne soit pas faussé par des aides d’État nuisibles à la concurrence, est d’une importance particulière. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (voir, en ce sens, ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 46).

30 Par conséquent, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, dans le cadre d’une demande de sursis à l’exécution de l’obligation imposée par la Commission de rembourser une aide illégalement versée déclarée incompatible avec le marché intérieur, l’intérêt de l’Union devait normalement primer celui des bénéficiaires de l’aide, à savoir celui d’éviter l’exécution de l’obligation de remboursement avant le prononcé de l’arrêt devant intervenir dans l’affaire principale. Ce n’est qu’en présence de circonstances exceptionnelles et dans l’hypothèse où, notamment, la condition relative à l’urgence est remplie que les bénéficiaires d’une telle aide peuvent obtenir l’octroi de mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 47).

31 En premier lieu, s’agissant de l’argument de la République portugaise selon lequel l’exécution de la décision attaquée remettrait en cause l’existence même du régime d’aides de la ZFM, il y a lieu de relever que la Commission a précisé, au considérant 225 de la décision attaquée, qu’elle ne contestait pas l’existence et la compatibilité du régime d’aides approuvé par les décisions de 2007 et de 2013. La décision attaquée indique, audit considérant, porter uniquement sur l’application du régime d’aides de la ZFM, dans la mesure où cette application n’a pas respecté les conditions établies par ces décisions, c’est-à-dire dans la mesure où ladite application a permis, dans certains cas, que des sociétés enregistrées dans la ZFM bénéficient d’aides sous la forme de taux réduits de l’impôt sur les sociétés sur les bénéfices résultant d’activités qui n’étaient pas effectivement et matériellement exercées à Madère, calculés sur la base d’un nombre, qui ne peut pas être vérifié, d’emplois créés et maintenus dans la ZFM. La Commission en a conclu que le fait qu’elle ait approuvé le régime III de la ZFM par ses décisions de 2007 et de 2013 ne permettait pas de conclure qu’elle a donné des assurances précises, inconditionnelles et concordantes que ce régime serait considéré comme un régime d’aides compatible avec le marché intérieur dans les cas où les conditions de son approbation n’ont pas été respectées.

32 Par conséquent, la décision attaquée ne remet nullement en cause l’existence du régime de la ZFM. Ce n’est que dans la mesure où la République portugaise a appliqué le régime de la ZFM d’une manière qui, selon la Commission, est contraire aux décisions de 2007 et de 2013 que la récupération des aides en cause a été ordonnée.

33 Il en découle, ainsi que l’a relevé à juste titre la Commission dans ses observations, que l’obligation de récupération des aides individuelles octroyées au titre du régime de la ZFM ne concerne pas l’ensemble des bénéficiaires de ce régime, mais seulement les bénéficiaires qui ont profité des avantages fiscaux prévus par ce régime sans satisfaire aux conditions fixées dans les décisions de 2007 et de 2013.

34 En deuxième lieu, s’agissant du risque de délocalisation de nombreuses sociétés enregistrées dans la ZFM à la suite de l’adoption de la décision attaquée, les allégations de la République portugaise ne sont étayées par aucune preuve concrète. En effet, les conclusions de l’étude jointe en annexe B.3 à la demande en référé, synthétisées à la note en bas de page n° 135 sous le considérant 109 de la décision attaquée, reposent sur la supposition, non étayée, que la récupération des aides en cause entraînerait l’arrêt de l’activité de la totalité ou de la majorité des sociétés actuellement installées dans le centre international d’affaires de Madère. Toutefois, cette étude ne précise pas, sur la base d’éléments concrets et précis, sur quelle prémisse se fondent ses conclusions selon lesquelles la totalité ou la majorité des sociétés installées dans le centre international des affaires de Madère seraient concernées par les mesures de récupération.

35 En outre, la République portugaise n’étaye pas non plus valablement son allégation selon laquelle, en décembre 2020 et en janvier 2021, 57 et 33 licences permettant d’exercer des activités dans la ZFM ont respectivement été annulées. La République portugaise s’est, à cet égard, fondée sur de simples affirmations, sans avancer d’explication quant à la corrélation qui existerait entre l’adoption de la décision attaquée et l’annulation de ces licences ni démontrer la répercussion que ces annulations de licences auraient eu sur le tissu économique et social de la région autonome de Madère.

36 Enfin, en ce qui concerne les conséquences néfastes sur le régime de la ZFM qui découleraient de l’incertitude relative au cadre juridique applicable et de l’action de la Commission, qui s’est matérialisée dans la décision d’ouverture d’une enquête approfondie et la décision attaquée, il convient d’observer, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, que ces prétendues conséquences néfastes découleraient de l’existence même de la décision attaquée et non de sa mise en œuvre, de sorte que la demande de mesures provisoires ne permettrait pas d’éviter les effets négatifs allégués par la République portugaise.

37 Au vu de ce qui précède, le juge des référés ne peut que constater que la République portugaise n’est pas parvenue à établir que, à défaut d’octroi d’un sursis à l’exécution de la décision attaquée, elle subirait de manière imminente un préjudice grave et irréparable. La condition relative à l’urgence n’est donc pas satisfaite.

38 Il résulte de tout ce qui précède que la demande de sursis à exécution de la décision attaquée doit être rejetée à défaut, pour la République portugaise, d’avoir établi l’urgence, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

Sur la demande de mesures provisoires consistant en une injonction visant à empêcher la publication de la décision attaquée au Journal officiel de l’Union européenne

39 La République portugaise demande au juge des référés d’ordonner à la Commission de ne pas publier au Journal officiel de l’Union européenne la décision attaquée jusqu’à ce qu’un arrêt soit rendu dans la procédure au principal.

40 À cet égard, la République portugaise fait valoir qu’une telle publication constitue une menace pour la réputation de la ZFM en tant que régime doté d’un cadre fiscal fiable et stabilisé. En outre, elle allègue qu’une telle publication rendrait publiques des informations susceptibles de lui causer un préjudice grave et irréparable.

41 En premier lieu, il importe de constater que, comme mentionné au point 32 ci‑dessus, la décision attaquée ne remet pas en cause l’existence du régime de la ZFM, mais uniquement la manière dont ce régime a été mis à exécution par la République portugaise. Il s’ensuit que la publication de la décision attaquée ne saurait affecter la stabilité ni la fiabilité du régime de la ZFM.

42 En deuxième lieu, force est de constater que la République portugaise a la possibilité de demander la production d’une version publique de la décision attaquée, expurgée des données confidentielles, lui permettant ainsi de supprimer les informations susceptibles de lui causer un préjudice grave et irréparable.

43 En troisième lieu, il convient de rappeler que, même à les supposer établis, les effets préjudiciables redoutés en cas de publication de la décision attaquée se seraient, en tout état de cause, déjà réalisés par le fait que l’adoption de cette décision et l’ouverture de la procédure formelle d’examen ont fait l’objet de communiqués de presse publiés sur le site Internet de la Commission. Par conséquent, une publication de la décision attaquée ne saurait guère être considérée comme étant la cause déterminante du préjudice allégué, les opérateurs de la ZFM étant déjà parfaitement informés des doutes sérieux émis par la Commission, de l’ouverture de la procédure formelle d’examen et de l’adoption de la décision attaquée (voir, en ce sens, ordonnance du 27 novembre 2014, SEA/Commission, T‑674/14 R, non publiée, EU:T:2014:1009, point 61).

44 Il y a donc lieu de rejeter la demande de mesures provisoires consistant en une injonction visant à empêcher la publication de la décision attaquée au Journal officiel de l’Union européenne.

45 Il résulte de tout ce qui précède que les conditions justifiant l’octroi des mesures provisoires sollicitées ne sont pas remplies. La présente demande en référé doit donc être rejetée dans son ensemble, sans qu’il y ait lieu d’accéder à la demande de la République portugaise visant à faire citer des témoins dès lors que le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier.

46 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

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